7.3.3 – KREISE E GEMEINDEN

I Distretti e i Comuni tedeschi sono soggetti alla legislazione elettorale per essi stabilita dai rispettivi Länder (ad eccezione delle due Stadtstaaten Berlino e Amburgo, in cui le autorità del Land e quelle comunali coincidono697). Pertanto, in teoria, si potrebbero avere almeno 14 diversi sistemi di elezione delle autorità comunali698. In realtà, probabilmente a causa della generale impostazione dei sistemi elettorali dei livelli superiori, una rapida disamina delle discipline previste dalla legislazione locale permette di identificare un modello proporzionale sostanzialmente omogeneo in tutto il territorio nazionale, con limitate differenziazioni699.

Si dà conto delle principali differenze tra i vari Länder nella seguente tabella:

Land Sistema Numero voti Soglia Metodo

695 Hamburgisches Verfassungsgericht, Urteil vom 27. April 2007, HVerfG 04/06, Entscheidungsgründe II.4.

696 “Der Effekt des negativen Stimmgewichts als Folge der angegriffenen gesetzlichen Regelungen kann dazu führen, dass die Zweitstimme eines Wählers ihre Wirkung in der Mandatsverteilung nicht zu Gunsten, sondern zu Lasten der gewählten Partei entfaltet. Diese Wirkung der Regelungen der Sitzzuteilung nach § 6 und § 7 BWG verletzen die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Gleichheit und der Unmittelbarkeit der Wahl.“ BVerfGE, Urteil vom 3. Juli 2008 2 BvC 1/07, 2 BvC 7/07, § 89.

697 Brema è un caso particolarissimo, in quanto il Land comprende due soli Comuni, Brema e Bremerhaven, città portuale non confinante e distante circa 60 km. Sebbene molte delle autorità del Land (elette su tutto il territorio) coincidano con quelle comunali, le due municipalità eleggono comunque i loro separati Consigli locali.

698 NB in tedesco si parla di Kommunalwahlrecht sia per indicare il diritto elettorale dei Comuni, sia quello dei Distretti, per cui useremo la dicitura “comunale” o “locale” per indicare entrambi indistintamente.

699 Per esempio, la durata degli organi è tendenzialmente di 5 anni, tranne in Baviera (6) e a Brema (4). Anche l’elettorato attivo è tendenzialmente più aperto, con 9 Länder su 16 che permettono ai sedicenni di votare.

180 Baden-

Württemberg700 Proporzionale con liste aperte = numero di seggi No S-L Bayern Proporzionale con liste aperte = numero di seggi No S-L Brandenburg Proporzionale con liste aperte 3 No Hare

Bremen Proporzionale con liste aperte 5 5%701 S-L

Hessen Proporzionale con liste aperte = numero di seggi No Hare Mecklenburg-

Vorpommern ^{Proporzionale con liste aperte 3 No Hare} Niedersachsen Proporzionale con liste aperte 3 No Hare Nordrhein-

Westfalen ^{Proporzionale personalizzato 1 No S-L}

Rheinland-

Pfalz ^{Proporzionale con liste aperte = numero di seggi 2,5%702 S-L}

Saarland Proporzionale 1 No d’Hondt

Sachsen Proporzionale con liste aperte 3 No d’Hondt

Sachsen-

Anhalt ^{Proporzionale con liste aperte 3 No Hare}

Schleswig-

Holstein ^{Proporzionale personalizzato}

= numero di seggi

uninominali ^{No S-L}

Thüringen Proporzionale con liste aperte 3 No Hare

Per quanto anche in questo caso tutti i requisiti dell’art. 28 GG sembrerebbero rispettati, esiste una considerevole giurisprudenza costituzionale (essenzialmente dei Länder, ma anche federale) in materia di

700 In seguito ad una complessa riorganizzazione dei confini comunali e distrettuali avvenuta nel 1972, il Baden-Württemberg fuse insieme diverse comunità prima separate. Onde evitare che le nuove comunità, formate da centri urbani anche distanti tra loro, fossero governate da rappresentanti eletti in collegi troppo piccoli o da consiglieri non equamente eletti in tutto il territorio, il Landtag inventò la cosiddetta “finta elezione locale” (unechte Teilortswahl), una curiosa disciplina, che rappresenta un unicum nel panorama delle elezioni locali tedesche. In sostanza, si ha una sorta di sistema proporzionale personalizzato, in cui però non esistono collegi uninominali, per cui nel singolo collegio (plurinominale) locale si svolge un’elezione proporzionale, i cui risultati determinano l’identità degli eletti. Successivamente, a livello comunale, si stabilisce proporzionalmente il numero di seggi per ogni lista. Se i seggi ottenuti nel collegio sono superiori a quelli proporzionalmente ottenuti a livello comunale, il Consiglio è aumentato di consistenza in modo da mantenere la proporzione. Si veda “Besonderheit: Unechte Teilortswahl”, Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, http://www.wahlrecht.de/kommunal/baden-wuerttemberg.htm#teilortswahl, 8/8/19.

701 Vale solo a Brema, non a Bremerhaven, né nei Distretti.

702 In realtà dal 2020 si applica una soglia del 2,5% nelle elezioni dei Distretti e delle Verbandsversammlungen des

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leggi elettorali locali. La maggior parte degli interventi si è concentrata sulla questione della soglia di sbarramento (che, come abbiamo visto nelle sentenze sull’EuWG, è un punto assai controverso dalla legislazione elettorale). Verso la fine degli anni ’90, insieme ad una serie di riforme volte a garantire l’elezione diretta dell’esecutivo locale, molti Länder abbandonarono la previgente soglia del 5%, spesso su spinta dei rispettivi Tribunali costituzionali. Per citare alcuni esempi:

• Nel 1957 il BVerfGE annullò la norma della legge elettorale dello Schleswig-Holstein che permetteva ai partiti di selezionare i candidati da surrogare a rappresentanti eletti che si fossero ritirati o fossero morti. La Corte riconobbe la palese violazione del principio di immediatezza del voto, che di fatto era esercitato dai vertici dei partiti, definiti dai giudici di Karlsruhe “Wahlmänner”, grandi elettori703. Nello stesso anno la Corte rigettò il Verfassungsbeschwerde di un cittadino di Essen che pretendeva di essere esentato dalla raccolta di firme per la presentazione della sua candidatura, come invece era concesso ai partiti già presenti nei vari Consigli704.

• Nel 1960, sempre il BVerfGE dichiarò incostituzionale il Kommunalwahlgesetz del Saarland nella parte in cui permetteva solo ai “partiti nel senso dell’art. 21 GG” di partecipare alle elezioni, eliminando così la possibilità di formare liste civiche. Dopo una ricostruzione storica fino al 1808 (data della prima ordinanza prussiana in materia), la Corte ritenne che l’esclusione non era giustificata da alcun tipo di valore costituzionale, ma, al contrario, era necessario permettere a gruppi portatori di “interessi locali e puramente comunali” (ortsgebundenen, lediglich kommunale

Interessen)di candidarsi alle elezioni705.

• Il Tribunale costituzionale della Baviera nel 1961 dichiarò che il metodo d’Hondt, allora usato sia per le elezioni statali, sia per quelle locali, nonostante si prestasse ad alcune imperfezioni matematiche, fosse improntato a norme di equità e giustizia, e pertanto il legislatore del Land potesse legittimamente sceglierlo come metodo di calcolo706.

• Nel 1998 il Tribunale costituzionale del Saarland rigettò l’istanza del Partito Ecologico Democratico volta ad abolire la soglia di sbarramento al 5%, citando la necessità che i partiti rappresentati negli organi decisionali non fossero portatori di interessi troppo ridotti e localizzati707.

703 Si veda Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 9. Juli 1957, 2 BvL 30/56, BVerfGE 7, 77 § 29-32: „Der Wahlrechtsgrundsatz der Unmittelbarkeit erschöpft sich, wie der Senat in seiner Entscheidung vom 3. Juli 1957 – 2 BvR 9/56 – dargelegt hat, nicht in einem Verbot der Wahl durch Wahlmänner. Er schließt vielmehr darüber hinaus jedes Wahlverfahren aus, bei dem zwischen Wähler und Wahlbewerber nach der Wahlhandlung eine Instanz eingeschaltet wird, die nach ihrem Ermessen in der Lage ist, die Vertreter auszuwählen und damit den Wählern die Möglichkeit nimmt, die zukünftigen [BVerfGE 7, 77 (85)] Vertreter durch die Stimmabgabe selbsttätig zu bestimmen. Der Grundsatz der unmittelbaren Wahl verlangt ein Wahlverfahren, bei dem jede abgegebene Stimme bestimmten oder bestimmbaren Wahlbewerbern zugerechnet wird, ohne daß nach der Stimmabgabe noch eine Zwischeninstanz nach ihrem Ermessen die Vertreter auswählt. Nur wenn die Wähler das letzte Wort haben, haben sie auch das entscheidende Wort; nur dann wählen sie unmittelbar.“

704 Si veda Bundesverfassungsgericht, Urteil des Zweiten Senats vom 23. Januar 1957 -- 2 BvR 6/56 --.

705 Si veda Bundesverfassungsgericht, Beschluß des Zweiten Senates vom 12. Juli 1960 -- 2 BvR 373/60, 442/60- § 35-37.

706 Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 15. Februar 1961, Vf. 23-VII-60, VerfGH 14, 17, § 46: „Jedenfalls ist das d’Hondt’sche Verfahren ein am Gerechtigkeitsgedanken orientiertes und folgerichtig durchgeführtes Berechnungssystem, das sich seit Jahrzehnten in Deutschland und auch im Ausland praktisch bewährt hat.“

707 Verfassungsgerichtshof des Saarlandes, Urteil vom 2. Juni 1998, Lv 4/97 § 32: „Da inhaltliche Anforderungen an den Erfolgswert von Wählerstimmen indessen nicht gestellt werden dürfen, kann die Gemeinwohlorientierung aber nur durch formale Regelungen gesichert werden, die aus der Nachhaltigkeit eines gewissen Erfolges in der Wählerschaft mit Überzeugungskraft für die Aufnahme und den Ausgleich einer Pluralität von Interessen durch die Gewählten sprechen. Dass Machtmißbrauch durch fehlende Orientierung an einem wie immer inhaltlich bestimmten Gemeinwohl auch bei Beibehaltung von Sperrklauseln nicht zu verhindern sind, ist einzuräumen. Er ist indessen nicht

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• L’anno successivo, tuttavia, il Tribunale costituzionale del Mecklenburg-Vorpommern, in sede conflitto tra organi dovuto alla contestazione dei risultati elettorali (Wahlprüfung) e sollevato dal partito Bündnis 90/Die Grünen, ritenne che la mancata abolizione della soglia di sbarramento al 5% in occasione della riforma della legge elettorale locale (che aveva introdotto l’elezione diretta del Sindaco) costituisse una violazione del diritto costituzionale alla rappresentazione potenzialmente uguale dei partiti708. Pertanto, la Corte, non potendo intervenire direttamente, impose al Landtag di modificare la disciplina.

• Sempre nel 1999, la Corte costituzionale del Nordrhein-Westfalen, in risposta ad un Organstreit sollevato da alcuni partiti, stabilì che il Landtag non aveva fornito sufficienti ragioni per giustificare il mantenimento della clausola di sbarramento al 5% senza mitigazioni durante l’approvazione della riforma dell’anno precedente e pertanto la cancellò. Questa pronuncia è interessante anche perché la Corte statale analizzò anche i sistemi di alcuni altri Länder709, in cui non era applicata la soglia di sbarramento ma gli elettori avevano a disposizione più voti da assegnare.

• Nel 2008 il Bundesverfassungsgericht, in sede di conflitto tra organi dei Länder (Landesorganstreit) promosso dallo stesso partito Bündnis 90/Die Grünen e trasferito al BVerfGE ex art. 99 GG710,

mehr und nicht weniger wahrscheinlich als jener, der bei der Notwendigkeit, für die Gewinnung von Mehrheiten in den kommunalen Vertretungskörperschaften Kompromisse mit den dort geltend gemachten und ansonsten nicht zum Zuge kommenden singulären, partikulären oder temporären Interessen zu schließen, auftreten kann. Zu seiner Abwehr stehen andere Instrumente der Verfassung – das Vorhandensein kontrollierender Gewalten und die Kommunikationsfreiheiten – zur Verfügung.“

708 Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 14. Dezember 2000, LVerfG 4/99 NordÖR 2001, 64 § 93-94: „Die Neubestimmung des Aufgabenkreises der Kommunalvertretungen durch die Verlagerung der Aufgabe, den Bürgermeister bzw. den Landrat zu wählen, auf die Bürger verlangte nach alledem eine neue Bewertung der Erforderlichkeit einer 5 %-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht. Der Landtag ist dieser Pflicht zur Überprüfung und ggf. erneuten Rechtfertigung, Abmilderung oder Aufhebung der Sperrklausel nicht rechtzeitig nachgekommen. a) Mit der Einführung der direkten Wahl der Bürgermeister und Landräte ist dem Gesetzgeber die besondere Pflicht zugewachsen, die Sperrklausel auf ihre verfassungsrechtliche Erforderlichkeit gerade im Kontext mit der vorbezeichneten Neuregelung hin zu untersuchen. Dieser spezifischen Pflicht konnte der Gesetzgeber nicht dadurch genügen, daß er den in einem parallel betriebenen Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes eingebrachten Antrag zur Streichung der 5 %-Hürde (LT-Drs. 2/737) ohne Auseinandersetzung mit der durch das Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften und zur Einführung der direkten Wahl der Bürgermeister und Landräte vom 26. November 1997 [Umdruck, S. 40] aufgeworfenen Gleichheitsproblematik ablehnte.“

709 In particolare Baviera e Baden-Württemberg: „Dem kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, das Wahlrecht Bayerns und Baden-Württembergs kenne zwar keine Sperrklausel, räume den Wählern aber die Möglichkeit ein, ihre Stimmen auf mehrere Listen zu verteilen (panaschieren) oder einem einzelnen Kandidaten mehrere Stimmen zu geben (kumulieren). Daß dadurch eine Sperrwirkung vergleichbar der Sperrklausel erreicht wird, leuchtet nicht ohne weiteres ein. Die Kommunalwahl in Bayern und in Baden-Württemberg ist ebenfalls eine Verhältniswahl. Die Sitze in den Gemeindevertretungen werden den Parteien und Wählervereinigungen nach der Gesamtstimmenzahl zugeteilt, welche die von ihnen eingereichten Listen erreicht haben. Ob und wie sich Panaschieren und Kumulieren als Sperre auswirkt, hat der Antragsgegner nicht ermittelt.“ Verfassungsgerichtshof NRW, Urteil vom 6. Juli 1999, VerfGH 14/98, VerfGH 15/98, VerfGH NRW OVGE 47, 304 (auszugsw.), § 85. Nella stessa sentenza, il Tribunale mostrò di tener conto, seppure non in modo determinante, di alcuni argomenti che sono stati usati, in questa tesi, per giustificare l’applicazione della giurisprudenza in materia di legge elettorale politica alle Regioni, ma non ai Comuni. Si veda Id., § 78-80.

710 Che permette ai Länder di stabilire con propria legge che la Corte costituzionale federale agisca come Corte costituzionale del Land. Si veda art. 99 GG („Dem Bundesverfassungsgerichte kann durch Landesgesetz die Entscheidung von Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Landes, den in Artikel 95 Abs. 1 genannten obersten Gerichtshöfen für den letzten Rechtszug die Entscheidung in solchen Sachen zugewiesen werden, bei denen es sich um die Anwendung von Landesrecht handelt.“) e, ex plurimis, BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 13. Februar 2008 - 2 BvK 1/07 -, Rn. (1-149) § 93: „Das Bundesverfassungsgericht wird hier gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 5, Art. 99 GG als Landesverfassungsgericht für das Land Schleswig-Holstein tätig.“

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ritenne che la soglia al 5% prevista per la legge elettorale locale dello Schleswig-Holstein fosse incostituzionale, perché (anticipando quanto poi il BVerfGE avrebbe stabilito in relazione alla legge elettorale europea) una simile soglia si giustifica solo in caso di esercizio di potere governativo statale o federale, e non amministrativo711.

• Sempre nel 2008, il Tribunale costituzionale della Turingia (Thüringen) dichiarò incostituzionale una soglia di sbarramento al 5%, nel corso di una questione incidentale di costituzionalità sollevata dal Tribunale amministrativo di Weimar, citando estensivamente la sentenza del BVerfGE di qualche mese prima712, ma facendo esplicitamente riferimento ad alcuni articoli della Costituzione del Land, in particolare l’art. 95713.

• Anche se non sono stati riportati nella tabella, Amburgo e Berlino tengono elezioni nei distretti cittadini, che sono assimilabili a quelli presenti negli altri Länder. Nel 2013, la Corte costituzionale di Amburgo intervenne a cancellare la soglia di sbarramento al 3% prevista dal Gesetz über die Wahl

zu den Bezirksversammlungen statale714. Tuttavia, il Parlamento della città preferì modificare la Costituzione ad adeguarsi al giudizio della Corte, per cui la soglia è ancora vigente715.

Brema rimane quindi l’unico Land in cui la soglia al 5% è ancora vigente, anche se, come specificato sopra, si applica solo al Comune di Brema. È tuttavia probabile che, considerata l’identità tra autorità del Land e del Comune in molte situazioni, la soglia sopravviverà ad un eventuale scrutinio costituzionale, in quanto sicuramente essa è permessa a livello di legislazione elettorale del Land.

Tuttavia, al di là della questione della soglia di sbarramento, non sembra che i sistemi elettorali locali abbiano conosciuto un particolare scrutinio da parte dei tribunali costituzionali. Sicuramente ciò va imputato al fatto che essi, nella stragrande maggioranza dei casi, prevedono sistemi proporzionali puri, con

711 BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 13. Februar 2008 - 2 BvK 1/07 -, Rn. (1-149) § 122: “Dabei ist zu berücksichtigen, dass Gemeindevertretungen und Kreistage nicht Parlamente im staatsrechtlichen Sinne sind (vgl. BVerfGE 65, 283 <289>; 78, 344 <348>; BayVerfGH, Sammlung von Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs mit Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, des Bayerischen Dienststrafhofs und des Bayerischen Gerichtshofs für Kompetenzkonflikte, 1952, N.F. Band 5, S. 66 <76>; Wurzel, Gemeinderat als Parlament?, 1975, S. 170 ff.; Waechter, Kommunalrecht, 3. Aufl. 1997, Rn. 284). Die Wahrnehmung der Aufgaben des örtlich beschränkten Wirkungsbereichs durch die kommunale Vertretungskörperschaft ist mit der Ausübung von Staatsgewalt durch die Parlamente nicht zu vergleichen. Die Gemeindevertretung ist ein Organ der Verwaltung, dem in erster Linie verwaltende Tätigkeiten anvertraut sind. Anders als staatliche Parlamente üben Gemeindevertretungen und Kreistage keine Gesetzgebungstätigkeit aus. Hieran ändern auch die kollegiale Struktur des Vertretungsorgans sowie die Befugnis zur Satzungsgebung nichts (Meyer, Kommunales Parteien- und Fraktionenrecht, 1990, S. 223 m.w.N.). Die kommunalen Vertretungsorgane haben auch keine Kreationsfunktion für ein der Regierung vergleichbares Gremium. Schließlich unterliegen die Entscheidungen der kommunalen Vertretungsorgane der Rechtsaufsicht (§ 123 GO SH)”.

712 Thüringer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 11.04.2008 – VerfGH 22/05 – B.III.

713 „In den Gemeinden und Gemeindeverbänden muss das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. An die Stelle einer gewählten Vertretung kann nach Maßgabe des Gesetzes eine Gemeindeversammlung treten. In Gemeindeverbänden, die nicht Gebietskörperschaften sind, kann das Volk auch eine mittelbar gewählte Vertretung haben“, Verfassung des Freistaats Thüringen, art. 95.

714 Si veda Hamburgisches Verfassungsgericht, Urteil vom 15. Januar 2013, HVerfG 2/11.

715 Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, art. 4.3: „Die Bezirksversammlungen werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Wahlvorschläge, nach deren Ergebnis sich die Sitzanteile in den Bezirksversammlungen bestimmen, werden nur berücksichtigt, wenn sie mindestens drei vom Hundert der insgesamt auf solche Wahlvorschläge abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben. Das Gesetz bestimmt das Nähere; für gesetzliche Bestimmungen über die Wahl der Bezirksversammlungen gilt Artikel 6 Absatz 4 Sätze 2 bis 4 entsprechend.“ Enfasi aggiunta.

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elevate garanzie di uguaglianza nella partecipazione e nel risultato, che difficilmente si prestano, specie dopo l’abolizione della soglia di sbarramento, a ricorsi di costituzionalità.