6.2 – LEGGI ELETTORALI REGIONALI
6.2.3 – TUTELA DELLE MINORANZE
A giudicare dal linguaggio usato dal legislatore statale nel comporre l’art. 4 della l. 165/04, la tutela delle minoranze appare come uno dei principali obiettivi che i sistemi elettorali regionali devono perseguire. È evidente che questo criterio, così come quello della governabilità, analizzato precedentemente, sia un’ulteriore eccezione al principio democratico puramente inteso, anche se, probabilmente, dalla portata ben più ridotta e proprio per questo più immediato da garantire.
In termini pratici, “[assicurare] la rappresentanza delle minoranze” può essere inteso in due modalità principali: la strada legislativamente più semplice, letteralmente più fedele al testo485 e politicamente meno controversa è la garanzia di un “diritto di tribuna” alle opposizioni, riservando ad esse una certa quota di seggi a prescindere dal loro risultato elettorale, di modo che siano sostanzialmente ininfluenti nelle scelte dell’assemblea, ma godano dei diritti di informazione, proposta ed emendamento (configurabili, ove necessario, anche come leggero ostruzionismo) che sono posti a tutela dell’indipendenza486 di tutti i membri del Consiglio e del generale pluralismo dell’assemblea; volendo condensare in una formula questo modello, si potrebbe definire che le minoranze sono tutelate grazie ad una rappresentanza formale, assolutamente inabile all’impedimento dell’esecuzione dell’agenda politica della maggioranza con mezzi diversi da quelli politici (proteste, appunto, di piazza o in aula, tipicamente simboliche e rivolte molto di più agli elettori in vista delle successive tornate che alla maggioranza di governo).
483 Appare infatti poco razionale che l’Ufficio Centrale/Regionale compia un’assegnazione provvisoria dei seggi (proporzionale), con i numerosi calcoli necessari per l’assegnazione centrale e circoscrizionale, solo per verificare se serva o meno applicare il premio di maggioranza, quando basterebbe stabilire che alla coalizione vincitrice è assegnato l’X% dei seggi/sono assegnati X seggi (con X variabile anche a seconda del risultato, se la legge lo prevede) e alle opposizioni il resto. Se poi la coalizione vincitrice, ipoteticamente, raggiungesse una percentuale di voti superiore a X, si potrebbe prevedere la non applicazione del premio. La legge elettorale sarda rappresenta un esempio di normativa lineare e coerente; si veda l.r.stat. Sardegna 1/13, art. 13, secondo comma. Sarebbe in questo modo chiaro che l’obiettivo di queste leggi è, in prima battuta, garantire una maggioranza al Presidente, e solo dopo rappresentare equamente le opinioni dei cittadini.
484 A sua volta ispirata alle leggi maggioritarie di Province e Comuni che la precedettero.
485 Che parla di “rappresentanza”, non di “influenza”.
486 Si ricordi qui la lettera c) dello stesso art. 4, che lapidariamente impone l’assenza di vincolo di mandato per i consiglieri regionali.
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Il secondo modo di intendere l’assicurazione della rappresentanza (intesa come rappresentanza decisionale) delle minoranze è invece più tipica dei sistemi consociativi/parlamentari e consiste nell’attribuzione alle opposizioni di alcuni tipici poteri (legalmente definiti e non solo consuetudinari487 o politicamente auspicabili) in grado di incidere sull’output politico dell’organo. Chiaramente, questo secondo tipo di tutela richiede la presenza dell’opposizione nell’assemblea, che però è data sostanzialmente per scontata488. In termini pratici, significa prevedere meccanismi che volutamente rendono più arduo il procedimento decisionale, come maggioranze rinforzate489, quorum di presenza, possibilità di vero
filibustering, voto per gruppo/territorio anziché per testa490, disponibilità di voto segreto, presidenze di commissioni importanti riservate all’opposizione e procedure di veto/approvazione assembleare sulle decisioni dell’Esecutivo491. Volendo anche qui utilizzare una formula, si potrebbe parlare di una
rappresentanza sostanziale.
La diversa natura di queste due strade verso la rappresentanza delle minoranze politiche comporta anche un’evidente differenziazione tra le fonti da cui ciascuna può essere messa in atto: mentre la prima è appannaggio esclusivo della legislazione elettorale, perché il suo unico presupposto è che le minoranze sono “rappresentate” se, banalmente, ci sono “rappresentanti delle minoranze” nell’assemblea, a costo di doverli attribuire automaticamente a prescindere dal risultato492, la seconda può essere percorsa tramite diverse fonti, anche elettorali, ma che si concentrano essenzialmente nei regolamenti d’aula, che evidentemente esulano dallo scopo di questa tesi. Va tuttavia sottolineato che la rappresentanza sostanziale delle minoranze non è l’interpretazione maggioritaria493 e, per quanto possa apparire stimolante, non è sicuramente quella che intendeva il legislatore nel 2004494, impegnato a dare alle Regioni principi elettorali volti a semplificare, e non ad aggravare, i procedimenti decisionali.
Per i due ordini di motivi esposti, analizzeremo nel dettaglio solo la prima modalità di tutela delle minoranze politiche, verificando quali sistemi elettorali regionali contengono disposizioni volte a garantire, in ogni caso, il pluralismo del Consiglio tramite quote di riserva (o, per usare la terminologia del capitolo III,
487 Tranne negli ordinamenti, come quello britannico, in cui le consuetudini parlamentari sono, a tutti gli effetti, parte della costituzione materiale e possono essere fatte valere in giudizio.
488 E, per questo, questo modello è più facilmente riscontrabile nelle assemblee numericamente consistenti e ad elezione proporzionale, in cui la probabilità di un plenum monocolore è nulla.
489 Più alte della maggioranza assoluta, che, come è noto, non è garanzia per le minoranze ma della tenuta della maggioranza. Se infatti le minoranze avessero la possibilità di bloccare un’iniziativa che deve ottenere la maggioranza assoluta, significherebbe che esse non sono più, matematicamente, in minoranza.
490 In Italia, il più luminoso esempio è, ovviamente, quello del Consiglio provinciale di Bolzano.
491 Per prendere un esempio straniero, gli Statutory Instruments (regolamenti) del Governo britannico sono generalmente emanati senza approvazione della Camera dei Comuni, che però può decidere di esaminarli e bloccarli sul nascere. L’opposizione può autonomamente stimolare un dibattitto sull’argomento nel tempo a lei riservato. Per la procedura si veda Statutory Instruments procedure in the House of Commons, disponibile presso https://www.parliament.uk/about/how/laws/secondary-legislation/statutory-instruments-commons/, 29/7/19.
492 E cioè con ben meno supporto popolare di quello normalmente richiesto.
493 Per un’analisi iniziale dello “Statuto delle opposizioni” nell’ambito regionale, si veda P.L. Petrillo, “Lo statuto dell’opposizione consiliare e la tutela dei singoli consiglieri nei nuovi statuti, nei regolamenti consiliari, nelle leggi elettorali”, ISSiRFA, aprile 2005. Si noti come l’Autore si concentra essenzialmente sulle norme di Statuti e regolamenti del Consiglio in grado di permettere un efficace controllo sui lavori della maggioranza da parte dell’opposizione, mentre poco si parla delle garanzie elettorali della stessa. Si veda M.E. Gennusa, La posizione costituzionale
dell'opposizione, Giuffré, 2000.
494 L’analisi del dibattito in Commissione Affari costituzionali e in Aula mostra che, semmai, alcuni parlamentari d’opposizione lamentarono l’assenza dell’aggettivo “adeguata” prima di “rappresentanza”, ma l’emendamento (Bressa 4.2) fu bocciato in Commissione e dall’Aula. Si veda Camera dei Deputati, XIV Legislatura, Resoconto della I Commissione permanente (Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni), mercoledì 25 giugno 2003 e Camera dei Deputati, Resoconto della seduta di martedì 7 ottobre 2003, n. 369.
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premi di minoranza) per le forze non collegate al candidato Presidente eletto. Faremo comunque menzione
di alcuni particolari meccanismi, se presenti negli Statuti. Stavolta, la Provincia di Bolzano non sarà esclusa, in quanto il principio vale anche (e, per certi versi, soprattutto495) per essa.
REGIONE QUOTA DI RISERVA MECCANISMI SOSTANZIALI NEGLI STATUTI ABRUZZO 35% + 1 Presidenza commissioni d’inchiesta/vigilanza (artt. 24-25) BASILICATA 30% Statuto dell’opposizione (art. 34), Maggioranza 2/3 per
nomine Consulta di garanzia statutaria (art. 21) BOLZANO - Voto per gruppo linguistico e ricorso alla Corte (art. 56),
Maggioranza 2/3 per elezione diretta del Presidente (art. 47) CALABRIA 10% Presidenza commissioni d’inchiesta (art. 32)
CAMPANIA 35% Statuto dell’opposizione (art. 33)
EMILIA-ROMAGNA 10% Presidenza commissione bilancio, affari generali (art. 38)
FRIULI 40% -
LAZIO 20% Presidenza commissioni d’inchiesta/vigilanza (art. 25) LIGURIA 20% Question time (art. 34), Maggioranza 2/3 per leggi elettorali
(art. 14) e per nomine membri autorità di garanzia (art. 71) LOMBARDIA 30% Presidenza commissioni d’inchiesta (art. 19) MARCHE (1)* Presidenza commissioni d’inchiesta (art. 24) MOLISE 30% Presidenza commissioni d’inchiesta (art. 29) PIEMONTE 10% “Garanzie delle opposizioni” (art. 94), Giunte paritetiche,
maggioranza 3/5 per leggi elettorali (art. 17) PUGLIA 42% Presidenza commissioni d’inchiesta (art. 31)
SARDEGNA 1 -
SICILIA 10% -
TOSCANA 35% “Ruolo delle minoranze” (art. 10), Presidenza commissioni di controllo (art. 20)
TRENTO 31,4% -
UMBRIA 40% Statuto delle opposizioni (art. 49), Maggioranza 2/3 per nomine Commissione di garanzia statutaria (art. 81)
VALLE D'AOSTA - -
VENETO 1
“Funzioni di opposizione” (art. 47), Presidenza commissioni d’inchiesta (art. 45), Maggioranza 2/3 per nomine in
Commissione di garanzia statutaria (art. 62)
*La lettera c) del sesto comma dell’art. 19 della legge elettorale delle Marche riserva un seggio della coalizione arrivata seconda al suo candidato Presidente, ma non specifica cosa accadrebbe nel caso in cui a questa coalizione non toccassero seggi. Si suppone qui che, in accordo con la ratio legis, l’Ufficio Centrale sottrarrebbe un seggio alla maggioranza. In Sardegna e Veneto, al contrario, è abbastanza chiaro, dalla lettera della legge, che comunque il miglior candidato perdente ottiene un seggio.
Si nota che quasi tutte le Regioni hanno attuato meccanismi di tutela delle minoranze, che però non sempre sono, almeno sulla carta, di grande caratura. Nella maggior parte dei casi si ha una quota di riserva, compresa tra il 10% (residuo della l. 43/95) e il 42%, nella quale di norma è compreso il candidato Presidente arrivato secondo. Tuttavia, ben 3 Regioni riservano all’opposizione il solo seggio del candidato Presidente arrivato secondo, ma non c’è dubbio che, anche in queste situazioni estreme, il principio
495 In quanto possiede di gran lunga la disciplina più favorevole alle minoranze linguistiche, dotate di estensivi poteri di controllo sui lavori dell’aula, inclusa la possibilità di ricorso diretto alla Corte costituzionale per leggi provinciali che violassero la tutela delle minoranze linguistiche prevista dallo Statuto.
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dell’assicurazione della rappresentanza delle minoranze, in senso formale, sia rispettato se il sistema elettorale è maggioritario e la forma di governo (semi)presidenziale. Spiccano per l’assenza di qualunque clausola di salvaguardia delle minoranze la Provincia di Bolzano, che è però dotata di potenti meccanismi di tutela delle minoranze etnico-linguistiche e, soprattutto, di una legge elettorale proporzionale, così come la Valle d’Aosta.
Per quanto riguarda i meccanismi sostanziali, invece, si nota come nessuno Statuto, ad eccezione di quello dell’Alto Adige, preveda una tutela “forte” delle opposizioni, per non parlare di quegli Statuti dove le tutele dell’opposizione non sono neppure menzionate496. Ciò, in parte, è sicuramente conseguenza della forma di governo (semi)presidenziale, che non è per natura prona a cercare un vasto consenso bipartisan sulle decisioni, ma anche per l’indisponibilità, per l’ordinamento regionale, delle procedure di approvazione degli Statuti (sottoposti alla disciplina dell’art. 123, secondo e terzo comma, Cost. oppure all’art. 138) e di altri istituti di garanzia che invece la Costituzione prevede a livello statale497. Alcune Regioni, all’avanguardia rispetto all’ordinamento centrale498, prevedono “Statuti dell’opposizione”, che, pur non qualificandosi come tutele forti della rappresentanza delle minoranze, sono senza dubbio un’innovazione che merita menzione. Di norma, essi prevedono un vasto insieme di garanzie per le forze di minoranza, comprendente molti elementi presenti in altri Statuti come misure singole499.
In conclusione, ad oggi, nessun sistema regionale fallisce nel requisito di assicurazione della rappresentanza delle minoranze, o tramite precise quote di riserva, o attraverso sistemi elettorali proporzionali. La Valle d’Aosta è forse l’unica Regione che potrebbe, molto teoricamente, presentare profili problematici, anche se il sistema elettorale preponderantemente proporzionale rende estremamente probabile la rappresentanza delle minoranze in qualunque caso.