Il contesto italiano: dall’introduzione dell’educazione civica a “Cittadinanza e Costituzione”

In Italia il primo passo per l’inserimento di temi inerenti agli ambiti civici e costituzionali nei curricoli è rappresentato dall’introduzione dell’educazione civica nel 1958, ad opera dell’allora ministro Aldo Moro, come materia di studio con orario minimo (due ore al mese), non soggetta a verifica e in forma integrata con l’insegnamento della storia o dell’economia e del diritto21_.

Con i programmi per la scuola media del 196322_{, il D.M. 9.2.1979 per la}

scuola media e il D.P.R. 12.2.1985, n. 104 per la scuola elementare, venivano riprese e rilanciate le proposte del 1958: nei programmi della scuola elementare del 1985 compariva tra gli obiettivi educativi principali “l’educazione alla convivenza democratica” e, in relazione allo spazio curricolare, si prevedeva la materia studi sociali.

Nonostante questi provvedimenti, l’educazione civica ha continuato a rivestire per lungo tempo un ruolo marginale all’interno delle politiche e dei programmi scolastici.

A fronte dei cambiamenti nel panorama nazionale ed internazionale dovuti ai nuovi eventi storico-politici (caduta del muro, globalizzazione, trattati di Maastricht, disagio giovanile, progressivo allontanamento dei giovani dalla sfera politica) si è tentato di inserire un curricolo continuo di educazione civica e cultura costituzionale (direttiva ministeriale n.58 del 1996), ma tale proposta non è entrata mai in vigore.

21 _{D.P.R. 13 giugno 1958, n. 585, Programmi per l’insegnamento dell’educazione civica negli istituti e scuole} di istruzione secondaria e artistica.

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Con la legge delega 28.3.2003, n. 53 e il decreto legislativo 19.2.2004, n. 59 “l’educazione ai principi fondamentali della convivenza civile” è diventata uno degli obiettivi delle scuole di ogni ordine e grado. Essa è stata poi articolata nei nuovi programmi ministeriali (Indicazioni nazionali) in sei educazioni da svolgersi come attività didattiche integrate con altri insegnamenti: cittadinanza, sicurezza stradale, ambiente, salute, alimentazione, affettività. Queste indicazioni, avendo carattere transitorio, non sono mai state oggetto di un regolamento attuativo e hanno poi lasciato il posto alle nuove Indicazioni per il curricolo per la scuola dell’infanzia e per il primo ciclo d’istruzione (allegate al D.M. 31 luglio 2007).

Nello stesso anno, con l’allegato al successivo D.M. 22 agosto 2007, n. 139, (“Regolamento recante norme in materia di adempimento dell’obbligo di istruzione”) venivano individuate le “competenze chiave di cittadinanza da acquisire al termine dell’istruzione obbligatoria23_”.

Con il disegno di legge del 1.8.2008 per la prima volta veniva istituita una disciplina completamente autonoma, “Cittadinanza e Costituzione”, “individuata nelle aree storico-geografica e storico-sociale ed oggetto di specifica valutazione”, con una propria dotazione oraria di 33 ore annuali per tutti gli ordini e gradi di scuola, con l’obiettivo di far acquisire agli studenti “le conoscenze e le competenze relative alla convivenza civile e alla cittadinanza”. L’allora ministro Gelmini, mettendo in relazione questa nuova materia con la necessità di combattere i fenomeni sempre più diffusi di bullismo nelle scuole, abbinava questa proposta all’introduzione del voto in condotta.

23 _{La discussione sulle competenze di cittadinanza si è spesso intrecciata e sovrapposta a quella sulle} competenze chiave, cioè sulle competenze ritenute indispensabili a ogni cittadino per partecipare in modo attivo e consapevole ai diversi contesti – sociali, lavorativi, interpersonali – in cui è inserito e per contribuire in modo partecipativo ai processi di cambiamento che li caratterizzano. Nell’ampio dibattito su questo tema si ricordano le già citate competenze sociali e civiche individuate a livello comunitario con la Raccomandazione del Consiglio e del Parlamento europeo del 18.12.2006 e i due progetti dell’Ocse promossi a livello internazionale: Pisa (Programme for International Student Assessment) – che utilizza il concetto di literacy in scienze, in lettura, matematica - e De.Se.Co (Definition and Selection of Key Competences, 2005).

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Tuttavia già nel successivo Decreto legge 1.9.2008 n. 137, convertito nella legge 30.10.2008, n. 169, l’introduzione della nuova materia è stata sostituita da generiche iniziative di sperimentazione e di sostegno a scuole e insegnanti per l’anno scolastico 2009/2010 “nell'ambito delle aree storico-geografica e storico-sociale e del monte ore complessivo previsto per le stesse”.

Il MIUR ha quindi predisposto uno schema di progetto di sperimentazione nazionale “Insegnamento di Cittadinanza e Costituzione” ai sensi dell’art. 11 del D.P.R. 8 marzo 1999, n. 275 con l’obiettivo di mettere in luce i punti di forza e le criticità di questa nuova disciplina e di ottenere così elementi utili per una “più compiuta definizione dello statuto disciplinare della nuova materia e per validarne la valenza didattica e la collocazione organizzativa all’interno del curricolo”. Sottoposto al vaglio del CNPI (Consiglio Nazionale Pubblica Istruzione), il progetto ha ottenuto parere condizionato il 17 novembre 2008. In particolare il Consiglio richiamava l’attenzione del ministro sugli aspetti organizzativi e sui piani dell’offerta formativa delle istituzioni scolastiche che, in autonomia, “stanno traducendo in termini operativi scelte di politica scolastica condizionata dalla riduzione delle risorse economico- finanziarie”. L’introduzione di una nuova disciplina, comportando la ridefinizione di curricoli e di orari, avrebbe implicato al contrario la necessità di ulteriori finanziamenti24_.

Nel marzo 2009 veniva pubblicato il “documento di indirizzo per la sperimentazione dell’insegnamento di Cittadinanza e Costituzione” che ne individuava le modalità e ne definiva gli obiettivi in modo molto ampio e non privo di contraddizioni. Gli obiettivi di apprendimento venivano infatti presentati in elenchi di contenuti ai quali si aggiungevano alcune “situazioni di compito per la certificazione delle competenze” (dignità umana, identità e appartenenza, alterità e relazione, partecipazione), che da un lato indicavano

24 _{Parere sul “Progetto nazionale di sperimentazione ex art. 11 del D.P.R. n. 275/1999 relativo}

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più una serie di valori che competenze, dall’altro implicavano un ventaglio di attività didattiche attuabili solo nella dimensione trasversale e difficilmente “certificabili” in voti in decimi25_{. Il documento lasciava poi alle singole scuole}

piena autonomia nello sperimentare modalità organizzative, pratiche didattiche e valutative efficaci.

Questo ultimo aspetto, affidando alla libera iniziativa del singolo istituto l’incombenza di realizzare la sperimentazione di “Cittadinanza e Costituzione”, associato alla cronica mancanza di finanziamenti per il settore dell’istruzione, ha costituito uno dei fattori più importanti che hanno determinato il sostanziale fallimento della sperimentazione.

Con il D.P.R. 20 marzo 2009, n. 89 e successivamente con la Circolare Ministeriale n. 86 del 27 ottobre 2010, l’idea di considerare “Cittadinanza e Costituzione” come materia autonoma era ormai abbandonata. L’insegnamento veniva articolato secondo due dimensioni complementari: quella integrata (all’interno dell’area storico-geografica e storico-sociale) e quella trasversale (interessando tutte le discipline del corso di studi). A queste due dimensioni faceva seguito una terza, che riguardava i progetti extra- curricolari.

L’iniziale proposito di sperimentazione del MIUR veniva dunque limitato alla sola pubblicazione di bandi di concorso per l’attivazione di progetti didattici d’innovazione inerenti a “Cittadinanza e Costituzione”. Il primo, emanato dall’ANSAS nel maggio 2009 (decreto n. 114 del 27 maggio 2009), prevedeva l’assegnazione di finanziamenti a progetti inerenti alla “declinazione in modo efficace ed innovativo della Costituzione e all’approfondimento dei principi che la animano con l’esigenza prioritaria di progettare e realizzare iniziative di cittadinanza attiva”. Gli enti responsabili al supporto, monitoraggio e valutazione dei progetti didattici venivano individuati nei

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nuclei regionali dell’ANSAS e negli Uffici Scolastici Regionali (con la collaborazione dell’INVALSI).

Il secondo ed ultimo bando, “Cittadinanza, Costituzione e Sicurezza”, è stato promosso per l’anno scolastico 2011/2012 da MIUR, INAIL e Ministero del lavoro e delle politiche sociali, in collaborazione con l’ANSAS (decreto 10 febbraio 2011, n. 45). Data l’eterogeneità dei finanziamenti, gli obiettivi dei progetti comprendevano diversi nuclei tematici che spaziavano dall’educazione alla cittadinanza alla sicurezza nella comunità scolastica e nella società civile. In particolare, le azioni di innovazione didattica dovevano essere incentrate sul “tema specifico della cultura della salute e sicurezza nella didattica, nell’organizzazione scolastica e nei rapporti con il territorio, in coerenza con l’insegnamento di “Cittadinanza e Costituzione” perché sia sottolineato il ruolo della Carta costituzionale nell’individuare le regole che definiscono […] la centralità della persona e quindi la sua tutela in termini di salute e sicurezza”.

La più recente disposizione relativa a “Cittadinanza e Costituzione” (la legge 23.11.2012 n. 222) infine ha evidenziato la necessità di organizzare percorsi didattici, iniziative e incontri finalizzati a “informare e a suscitare le riflessione sugli eventi e sul significato del Risorgimento nonché sulle vicende che hanno condotto all'unità nazionale, alla scelta dell'inno di Mameli e della bandiera nazionale e all'approvazione della Costituzione, anche alla luce dell'evoluzione della storia europea”.

Ad oggi, se si escludono le attivazioni di progetti didattici relativi a “Cittadinanza e Costituzione” realizzati nell’ambito dei due bandi di concorso sopra citati e quelli curati dal MIUR in collaborazione con altri enti statali26_,

l’educazione alla cittadinanza è presente nei curricoli come tema trasversale a

44 _{Progetto MIUR- Parlamento sulla Costituzione, prot. n.4559 del 4 settembre 2013; Progetto MIUR –Arma} dei Carabinieri-MiBACT, prot. n. 4692 dell’11 settembre 2013; Progetto MIUR-MiBACT sull’art.9 della Costituzione (10 OTTOBRE 2013).

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tutte le materie (nell’ottica dello sviluppo delle competenze civiche e sociali) e integrato con l’ambito storico-geografico.

Le nuove Indicazioni Nazionali per il curricolo della scuola dell’infanzia e del primo ciclo di istruzione (D.M. n. 254 del 16 novembre 2012, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 30 del 5 febbraio 2013), assumono come orizzonte di riferimento il Quadro delle Competenze chiave definite dal Parlamento Europeo e dal Consiglio dell’Unione Europea (Raccomandazione del 18 dicembre 2006), che includono, tra le altre, le sopracitate competenze civiche e sociali27_{. In questo ambito la scuola si fa promotrice di una “nuova}

cittadinanza”, con l’obiettivo di formare “cittadini in grado di partecipare consapevolmente alla costruzione di collettività più ampie e composite, siano esse quella nazionale, quella europea, quella mondiale” attraverso la “valorizzazione delle diverse identità e radici culturali di ogni studente28_{”(p. 5).}

Nel paragrafo dedicato a “Cittadinanza e Costituzione” non si fa riferimento a progetti o iniziative didattiche, bensì all’educazione alla cittadinanza nel suo senso più generale. Essa deve essere promossa “attraverso esperienze significative che consentano di apprendere il concreto prendersi cura di se stessi, degli altri e dell’ambiente e che favoriscano forme di cooperazione e di solidarietà” (p. 25). Gli obiettivi fondamentali sono individuati nella conoscenza della Costituzione della Repubblica italiana e nella

27 _{Le altre competenze per la vita individuate nel documento sono: la comunicazione nella madrelingua, la} comunicazione nelle lingue straniere, la competenza matematica e le competenze di base in scienza e tecnologia, la competenza digitale, l’imparare ad imparare; lo spirito di iniziativa e di imprenditorialità, la consapevolezza ed espressione culturale.

28 _{Le modalità per educare a questa nuova cittadinanza “unitaria e plurale” vengono individuate nelle} Indicazioni Nazionali essenzialmente nella conoscenza e nella trasmissione delle tradizioni e delle radici storiche nazionali. Anche quando si fa riferimento alla necessità di “formare cittadini italiani che siano nello stesso tempo cittadini dell’Europa e del mondo” in grado di affrontare i problemi della contemporaneità, la modalità non esula dalla “comprensione di far parte di grandi tradizioni comuni […] mettendo in relazione le molteplici esperienze culturali emerse nei diversi spazi e nei diversi tempi della storia europea e della storia dell’umanità” (Ivi, p.6). Questa declinazione di cittadinanza sembrerebbe fare riferimento ad elementi piuttosto tradizionali (l’importanza della conoscenza storica, soprattutto nazionale, l’assenza di riferimenti sull’aspetto attivo o partecipativo degli studenti nella società) che sembrano essere in controtendenza rispetto a quelli presenti dei documenti europei.

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“costruzione del senso di legalità e nello sviluppo di un’etica della responsabilità, che si realizzano nel dovere di scegliere e agire in modo consapevole e che implicano l’impegno a elaborare idee e a promuovere azioni finalizzate al miglioramento continuo del proprio contesto di vita, a partire dalla vita quotidiana a scuola e dal personale coinvolgimento in routine consuetudinarie che possono riguardare la pulizia e il buon uso dei luoghi, la cura del giardino o del cortile, la custodia dei sussidi, la documentazione, le prime forme di partecipazione alle decisioni comuni, le piccole riparazioni, l’organizzazione del lavoro comune, ecc.” (ivi)29_.

Per quanto riguarda le singole discipline, si fa riferimento nell’insegnamento dell’italiano e delle lingue comunitarie all’importanza dell’educazione linguistica per “l’esercizio pieno della cittadinanza”, mentre per la storia, la geografia e arte ed immagine ci si riferisce al concetto di “cittadinanza attiva” associata all’educazione al patrimonio culturale (discipline storiche), all’educazione al territorio e all’ambiente (discipline geografiche), all’educazione al patrimonio artistico (arte e immagine).

Anche nelle scuole di secondo grado i temi relativi a “Cittadinanza e Costituzione” coinvolgono trasversalmente tutte le discipline e vengono sviluppati in particolare negli ambiti storico-sociale e giuridico-economico30_.

Nel decreto ministeriale 21 settembre 2012, n. 80, relativo ai programmi per l’ultimo concorso per posti a cattedra, infine, “Cittadinanza e Costituzione” viene definita come “competenza trasversale alle discipline” (p. 51) mentre l’educazione civica (non si fa nessun riferimento all’educazione alla cittadinanza) viene inserita all’interno delle conoscenze storiche e geografiche. Anche se viene evidenziata come finalità essenziale di questo insegnamento

29 _{Questa dimensione della cittadinanza legata alla quotidianità, sebbene abbia un suo valore intrinseco,} rappresenta solo un aspetto dei tanti possibili all’interno dei contesti educativi (tra cui si ricorda ad esempio la promozione di attività volte a favorire un clima di classe e di scuola positivo – il riferimento nel documento è solo alla libertà di parola – oppure alla promozione delle interazioni sociali - per contrastare ad esempio il fenomeno del bullismo – o alle iniziative di cittadinanza attiva nella comunità locale).

30 _{Cfr. Schema di regolamento recante “Indicazioni nazionali riguardanti gli obiettivi specifici di} apprendimento concernenti le attività e gli insegnamenti compresi nei piani degli studi previsti per i percorsi liceali di cui all’articolo 10, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 89, in relazione all’articolo 2, commi 1 e 3, del medesimo regolamento”.

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“la formazione della coscienza sociale e civile del cittadino” (ivi), ciò che viene richiesto ai futuri insegnanti è limitato alla conoscenza della Costituzione italiana e dei concetti storici e giuridici su cui è fondata. Questi requisiti sono validi per l’insegnamento in tutte le classi di concorso relative alle materie letterarie delle scuole secondarie di primo e secondo grado31_.

Questa tipologia di formazione richiesta ai futuri docenti dimostra ancora una volta come gli intenti programmatici e l’importanza dell’educazione alla cittadinanza restino relegati nel contesto italiano ad una dimensione prettamente teorica peraltro limitata e legata a modelli tradizionali.

31 _{Specificatamente le classi di concorso relative all’ambito 4 (A043, italiano, storia ed educazione civica,} geografia nella scuola media e A050, materie letterarie negli istituti di istruzione secondaria di secondo grado) e alle classi A051, materie letterarie e latino nei licei e nell’istituto magistrale e A052, materie letterarie, latino e greco nel liceo classico.

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