Controlli professionali e ruolo dei dirigenti degli uffici: una questione da approfondire;

Analizzare oggi, a distanza di 5 lustri dalla prima delle leggi di abbattimento della vecchia carriera e di 6 anni dalla circolare del CSM sui pareri dei Consigli giudiziari (1), il tema dei compiti dei di-rigenti in ordine alla progressione delle qualifiche dei magistrati, sem-bra un pò come esaminare un oggetto misterioso dai contorni sfug-genti e contenuti indefiniti.

Già il dato normativo risulta avaro di indicazioni, non consen-tendo così un’immediata decifrazione di tali compiti: la legge Breganze (n. 570/66) si limita a prevedere (art. 1, 5° e 6° comma), che per i magistrati addetti al Ministero di grazia e giustizia con fun-zioni amministrative e per gli altri magistrati non addetti ad uffici

(1) La circolare sui pareri dei Consigli giudiziari è stata approvata dal CSM nel-la seduta del 6/2/85 e pubblicata nel notiziario del Consiglio n. 2 del 15/2/85;

giudiziari e per quelli in servizio all’estero, i pareri del Consiglio di amministrazione e del Consiglio giudiziario presso la Corte d’appel-lo di Roma ai fini della nomina a magistrato di corte d’appeld’appel-lo, so-no emessi «previo rapporto informativo dei capi degli uffici ai quali i magistrati sono addetti». E le stesse disposizioni sono riprodotte nell’art. 2 n. 2 e 3 L. Breganzona (n. 831/73), per la nomina a ma-gistrato di cassazione.

L’art. 2, ultimo comma, infine, della l. n. 97/79 sulla nomina a magistrato di tribunale dispone che «Il Consiglio giudiziario per espri-mere il suo parere richiede la trasmissione degli atti necessari e di una dettagliata relazione sullo svolgimento del tirocinio e della suc-cessiva attività giudiziaria esercitata dall’uditore».

I dati legislativi finiscono qui; ad essi vanno però aggiunti i ri-ferimenti contenuti nella circolare sui pareri dei Consigli giudiziari emanata dal CSM nel febbraio ‘85, in cui, tra le fonti di conoscenza per la loro redazione vengono indicati, per primi, i rapporti dei di-rigenti degli uffici (capo V). Inoltre la stessa circolare stabilisce che

«i rapporti dei dirigenti degli uffici, compresa la Corte di cassazio-ne, quando richiesti, verranno redatti secondo le direttive che pre-cedono in quanto applicabili».

Questi riferimenti colmano così una singolare lacunosità delle leggi citate che non contengono cenno alcuno al rapporto del diri-gente dell’ufficio nella procedura di «promozione dei magistrati che svolgono attività giurisdizionale né, spiegano (nella l. 97/79) da chi debba essere redatta la «dettagliata relazione» sull’attività svolta dall’uditore giudiziario per la nomina a magistrato di tribunale.

Ora, appare certamente ozioso il domandarsi se tali omissioni avessero qualche voluto significato nelle leggi in esame (es. affermare una maggiore autonomia delle valutazioni e accertamenti di compe-tenza dei Consigli giudiziari) oppure fossero più semplicemente il frutto di una non precisa tecnica normativa; sta di fatto, invero, che la prassi subito affermatasi nell’organizzazione è stata nel senso dell’emissione di tutti i pareri sulla progressione dei magistrati nel-le qualifiche e nelnel-le funzioni (quando richiesti) sulla base di un rap-porto informativo del dirigente dell’ufficio di appartenenza. E tale prassi la circolare del 1985 si è limitata a confermare, come un da-to scontada-to.

Ciò premesso, può affermarsi che il compito in oggetto rientra nell’ambito delle funzioni ausiliarie o preparatorie rispetto a

com-petenze esclusive del CSM, affidate ai dirigenti degli uffici: poteri di sorveglianza/vigilanza sui magistrati addetti all’ufficio; proposte di nomina di giudici onorari; progetti di composizione delle sezioni e di conferimento degli incarichi tabellari. La redazione dei rapporti informativi in occasione degli avanzamenti in carriera dei magistra-ti si aggiunge, appunto, a tali compimagistra-ti, tutmagistra-ti espressione di una fun-zione che si estrinseca non in atti amministrativi definiti ma in atti iniziali di procedimenti destinati a concludersi con un provvedimento definitivo consiliare (il provvedimento disciplinare, la nomina del ma-gistrato onorario, l’approvazione della proposta tabellare, la promo-zione del magistrato).

Ciò spiega, quindi, la contiguità, da un punto di vista ricostrutti-vo generale, di questo settore dei rapporti CSM – dirigente degli uffi-ci con quello dei rapporti intercorrenti tra CSM e Consigli giudiziari, inquadrabili tra i rapporti organizzativi di ausiliarità. Secondo la dot-trina amministrativista tale legame si verifica allorché, tra due organi od uffici, ad uno spetta il potere di decisione ed all’altro poteri o com-piti che rispetto alla decisione hanno natura complementare o pro-dromica e senza i quali, peraltro, il potere di decisione non potrebbe esercitarsi (funzioni di consulenza mediante pareri; poteri di propo-sta, di iniziativa, di stimolo all’esercizio di poteri decisionali altrui).

All’organo ausiliario viene così riconosciuto un ruolo di so-vraordinazione e direzione nei confronti dell’ausiliario che bene si attaglia a delineare l’odierno assetto dei rapporti interorganici tra CSM, Consigli giudiziari e dirigenti degli uffici giudiziari nell’ambi-to delle funzioni di amministrazione della giurisdizione. La collo-cazione centrale del primo nell’ambito dell’organizzazione giudizia-ria, il tipo di competenze esclusive attribuitegli dalla Costituzione, le esigenze che anche a tale organo fanno capo di assicurare i prin-cipi del buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione (art.

97 Cost.) sono tutti elementi che rafforzano tale conclusione rico-struttiva e comportano, come conseguenza, che la funzione consul-tiva dei CG e quella ausiliario–preparatoria dei dirigenti degli uffi-ci non possono assumere un ruolo del tutto autonomo e separato ma debbono operare in stretta dipendenza funzionale rispetto agli atti definitivi emessi dall’organo di autogoverno al termine dei pro-cedimenti di cui costituiscono meri atti interni e non vincolanti (in linea astratta) ma, di fatto, presupposti in grado di orientare in mo-do determinante gli atti successivi: da qui la grande rilevanza e

de-licatezza di tali funzioni, e l’importanza delle implicazioni per tut-to il funzionamentut-to dell’istituzione nel caso di un loro effettivo eser-cizio positivo o negativo.

Qui, su questo terreno, misuriamo infatti oggi drammaticamen-te tutti i limiti e le insufficienze del modello di ordinamento giudi-ziario consegnatoci dalle incomplete riforme del dopoguerra; le in-certezze e i contrasti esistenti nel delineare in positivo un ruolo di dirigente dell’ufficio come autorevole e responsabile anello periferi-co del circuito dell’autogoverno; la scarsa, se non nulla, incisività nell’organizzazione giudiziaria dei controlli di professionalità affida-ti dalle leggi liberalizzatrici della carriera all’autogoverno, al posto dei vecchi (e screditati) apparati selettivi concorsuali.

Ecco perché, allora, un qualsiasi discorso sulla professionalità dei magistrati e sullo stato effettivo dei controlli professionali nell’attua-le assetto organizzativo e ordinamentanell’attua-le non può che essere affron-tato su diversi piani: da quello delle norme a cominciare dalla fon-damentale circolare del CSM sui pareri, a quello del bilancio, forte-mente autocritico, del loro funzionamento reale nelle prassi organiz-zative degli uffici, dei Consigli giudiziari e dello stesso CSM. Con la speranza che, prima o poi, a forza di presentare bilanci pesantemen-te in rosso, si ponga davvero mano ad un’efficace opera di ripiana-mento, in primo luogo culturale; e ciò anche perché le esigenze che imporrebbero tale drastico revirement appaiono, da qualche anno a questa parte, sempre più impellenti e ineludibili: la crescita della do-manda di maggiore professionalità e responsabilizzazione provenien-te dalla Magistratura e dalla società politica e civile in generale (2);

il superamento, da attuare nei fatti, della tradizionale disattenzione e gestione lassista delle verifiche professionali, realizzando davvero il modello costituzionale dell’autogoverno come credibile ed efficace si-stema di autocontrolli diffusi (3), destinato, al contrario, ad un ine-vitabile deperimento a favore di progetti sempre più scoperti di «ete-rogoverno» e ad un ritorno ad assetti ordinamentali del passato; la constatata impossibilità di avviare e potenziare sui processi di

for-(2) Per una completa panoramica del dibattito di questi anni in Magistratura sul tema della professionalità, cfr. N. Picardi e A. Giuliani «La Responsabilità del Giudice», Milano 1987;

(3) Si rinvia, per ulteriori approfondimenti, al nostro scritto «Le istituzioni dell’au-tocontrollo: i nuovi Consigli giudiziari», in «La professione del giudice» a cura di A.

Pignatelli e C. Viazzi, Milano 1986, pag. 185 e ss.;

mazione professionale (4) fino a quando perdurerà la situazione at-tuale basata su una generale inattendibilità dei dati riguardanti il per-sonale e la situazione effettiva della maggior parte degli uffici (5); la crescente difficoltà nel difendere le conquiste delle leggi di abbatti-mento della vecchia carriera e nel contrastare le molteplici spinte esi-stenti verso una sua reintroduzione, che trovano non a caso alimen-to proprio nel denunciaalimen-to svilimenalimen-to dei controlli professionali e nell’assenza nel corpo di una minima selezione negativa; il rischio, mai completamente superato, dello scivolamento del tema dell’impe-rizia professionale – nel disarmante contesto esistente – sull’impro-prio terreno della responsabilità disciplinare (7), segnale preoccupante di un complessivo disfunzionamento a livello preventivo (recluta-mento, tirocinio, assegnazione funzioni); l’emersione ripetuta, infine, nel dibattito sulle riforme ordinamentali di questi ultimi anni di pro-poste, si pericolose, ma basate su problemi reali (mal risolti dal si-stema dell’autogoverno) quali il ripristino del concorso per l’accesso in Cassazione (8), la separazione delle carriere del PM e del Giudice (9) o la prima destinazione collegiale di tutti gli uditori giudiziari (10).

Proposte che, al di là delle più o meno concrete possibilità di tradu-zione in vere e proprie riforme a breve termine, segnalano punti ne-vralgici dell’organizzazione e gestione del personale togato che pre-sentano vistose crepe mettendo in discussione anche l’effettiva qua-lità dei controlli professionali attuati all’interno dell’istituzione.

(4) cfr. V. Fazio, «Formazione professionale e cambiamento: una proposta di analisi sulla Magistratura», in «La professione del Giudice» – a cura di A. Pignatelli e C. Viazzi, Milano 1986, pag. 58;

(5) cfr., tra gli altri, V. Zagrebelsky, intervento al convegno di Senigallia del 14.

10. 83 su «Il controllo del giudice e il controllo sul giudice», in Giust. cost. 84, n. 3-4 pag. 87/88; G. Soresina, «Magistratura, alla ricerca di dati attendibili per un auto-governo effettivo», in Questione giustizia 85, n. 3, pag. 631 ss.;

(6) Sulla vicenda delle leggi in questione, v. G. Borrè, «C’è ancora una carriera in Magistratura?», in «La professione del Giudice», op. cit., pag. 94 ss.;

(7) V. Cass. sezioni unite 28/3/85 n. 218, in F. It. 85, I, 2953; il parere del CSM sulla «responsabilità disciplinare ed incompatibilità del magistrato» è stato pubblica-to come 1° quaderno della relazione al Parlamenpubblica-to sullo stapubblica-to della giustizia, Roma 1985, pag. 43-44.;

(8) Si vada, in tal senso, e per i problemi più generali dell’organo l’insieme dei saggi pubblicati nel Foro Italiano del 1987, parte V, pag. 206 ss.;

(9) v. D.D.L. governativo presentato al Senato il 5.1.87 n. 2136 nell’ambito del c.d. «pacchetto Rognoni»;

(10) v.D.D.L. citato; su tali questioni cfr. E. Bruti Liberati, «Gli aspetti ordina-mentali del pacchetto Rognoni», in Questione giustizia n. 4/86, pag 933 ss.;

2) Le leggi contro la carriera e la prassi in materia di pareri