Il contratto di programma che si propone come strumento di breve periodo per risolvere, almeno in parte, i problemi dell’«emer-genza giustizia», dovrebbe, a mio avviso, muoversi all’interno di due estremi da non toccare: non può, da un estremo, ridursi alla
pro-(15) STASIO, Op. Cit.
(16) ISAM, Efficienza e produttività nelle pubbliche amministrazioni, Milano, 25.
gettazione e messa in campo di una rete infotelematica (attraverso cui facilitare gli accessi ai documenti e sostituire gli ausiliari dei giu-dici nel compimento delle operazioni legate ad adempimenti ed atti meramente ripetitivi) e, dall’altro, non può giungere fino al condi-zionamento delle funzioni giurisdizionali vere e proprie.
Il contratto di programma dovrebbe allora essere assunto quale modalità per progettare ed operare la riorganizzazione degli uffici giudiziari per esaltare le sinergie dei diversi soggetti coinvolti nell’ini-ziativa, razionalizzare l’impiego delle risorse, rendere trasparenti gli interventi ed individuabili le cause dei ritardi.
Oggetto del contratto di programma – la cui formazione potrebbe essere disciplinata con atto normativo primario (Decreto Legge o Decreto Legislativo) – dovrà quindi essere un piano di azioni fina-lizzate al miglioramento dell’efficienza dei singoli uffici giudiziari of-frendo ai loro dirigenti il potere di attingere – nei modi che riter-ranno più opportuni, ma entro limiti ben definiti – alle risorse pro-gettuali ed operative delle singole imprese pubbliche raccolte nell’IRI.
Tali imprese dovranno essere, a loro volta, destinazione di uno o più atti di indirizzo da parte dello stesso IRI, onde ridurre al mas-simo i passaggi procedimentali per l’accesso ai beni ed ai servizi che le stesse sono in grado di offrire nell’ambito del suddetto piano.
Sulla base di tali direttive, le imprese pubbliche interessate po-tranno sottoscrivere convenzioni accessive al contratto di programma, in cui siano stabiliti i contenuti specifici degli interventi, i tempi di realizzazione e le modalità di finanziamento degli stessi, avvalendosi delle risorse esistenti o che si renderanno, a tal fine, disponibili.
Occorrerà infine individuare parametri per la misurazione della mag-giore efficienza raggiunta: parametri da stabilire sulla base di analisi co-sti–benefici, piuttosto che di controlli della legittimità dei singoli atti.
REPLICHE DEL RELATORE
Rispondo volentieri alla domanda perché probabilmente è da questa domanda che si può capire dove voglio arrivare. E’ verissimo – e mi pare che l’abbia riconosciuto anche il Presidente Borri – che
si può avere imparzialità senza buon andamento ma non è altret-tanto vera la reciproca: non può aversi buon andamento senza im-parzialità e ciò è ancor più vero nel settore della giustizia.
Il punto focale del problema non riguarda peraltro il buon an-damento dell’attività dei Giudici – e vorrei che questo fosse molto chiaro – bensì il buon andamento degli uffici.
Nessuno mette in dubbio la funzionalità della Magistratura; ciò che viene posto in discussione è il risultato dell’attività dei Giudici perché tale risultato si rivela insoddisfacente sia dal punto di vista dei tempi, che dal punto di vista del collegamento fra le forze dei Giudici come tali e la massa di lavoro a disposizione.
Si tratta di un problema di natura amministrativa, non neces-sariamente di un problema politico.
Se vogliamo, è addirittura un problema di scienza dell’ammini-strazione perché, proprio agli studiosi di questa disciplina è, sem-mai, da ascrivere la colpa di non aver saputo indicare i rimedi alla presente situazione di stallo, in quanto essi si sono occupati delle re-lative questioni quasi sempre in maniera superficiale.
Io non sono uno studioso di scienza dell’amministrazione, ma del diritto pubblico dell’economia, e quindi affronto la questione in termini giuridici, ragionando per tentativi su di un problema che – mi pare – nessuno possa misconoscere, e del quale voi stessi siete le prime vittime, come mi risulta dalle chiacchiere di amici magistrati che si lamentano sul funzionamento della macchina processuale; io non posso far altro che opporre loro le mie lamentele sulla macchi-na della amministrazione di mia appartenenza, che è l’Università.
Dicevo prima ad un vostro collega ed al professor Patrono che questa ondata di inefficienza che ha avvolto le istituzioni pubbliche italiane, prima ancora che coinvolgere il settore della giustizia si era manifestata nell’ambito delle Università, con il risultato – a mio pa-rere – di aver fatto perdere ai professori, almeno come componenti di una «corporazione», parte del peso che era loro riconosciuto in precedenza dalla Società Civile.
E’ così accaduto che la macchina universitaria italiana viene, pia-no piapia-no, ad essere sostituita da altre macchine di ricerca para–uni-versitarie private per soddisfare la domanda delle industrie (ricorde-rete la polemica sul Decreto Ruberti).
Adesso, con l’avvento del mercato unico – e quindi con il titolo di studio unico – probabilmente si creerà una grossa selezione tra la
Laurea non presa all’Università di Stato e la Laurea presa o in una libera Università o addirittura in una Università straniera.
Una vicenda non dissimile sta accadendo in materia di giustizia, almeno per quel che riguarda la giustizia civile e – in piccola parte – quella amministrativa: anche in questo campo assistiamo infatti al-la sostituzione delle sentenze giudiziali con i lodi arbitrali.
E’ chiaro che questo processo, per la giustizia, è più complica-to, ma se la giustizia arriva alla paralisi il problema sarà anche vo-stro; attenzione però a non sbagliare il nemico da colpire perché non c’è dubbio che – se dietro certe proposte si può effettivamente ma-scherargli il tentativo di sottoporvi alle scelte del potere politico – dietro altre proposte invece può semplicemente celarsi la volontà di rendere più funzionale la organizzazione dell’apparato di supporto alla Vostra attività, assoggettandola non alla volontà politica ma al-le semplici regoal-le del management.
Si tratta, semmai, di vedere che tipo di ruolo si dà a questi ma-nagers; certo non è un ruolo concorrenziale con quello dei Giudici, ne’ tantomeno esiste un problema di sostituzione delle decisioni de-gli uni con quelle dede-gli altri.
Saranno dei consulenti che non staranno in loco e che daranno, ove richiesti, dei suggerimenti che porteranno alla fornitura delle at-trezzature con meccanismi privatistici, superando innanzitutto le ri-gidità derivanti dal ricorso necessario alle procedure amministrative.
Proprio questo è un altro grande problema italiano che alla fi-ne ci colpisce tutti, Giudici e non Giudici: non abbiamo mai appro-vato esplicitamente in Italia (è stato fatto timidamente con la L. 241 sulla semplificazione dei procedimenti amministrativi, ma (Giudici ed Amministratori pubblici hanno poi spiegato che quella legge non serve a niente) una disposizione di legge che permetta la sostituzio-ne dei procedimenti amministrativi con i contratti.
Ritornando alla questione iniziale – e ringrazio il Presidente Borri perché ha messo il dito sulla piaga – ribadisco che nessuno vuole stigmatizzare i Giudici per la mancanza di buon andamento in par-te delle loro attività.
Io porto avanti la mia esperienza di Avvocato: Le assicuro – Presidente Borri – che per fare una ricerca di giurisprudenza con il terminale della Cassazione ho avuto un notevole vantaggio rispetto alla ricerca cartacea.
Il fatto che poi sono venute fuori delle raccolte che avevano un
miglior sistema di ricerca, è da valutare come problema tecnico e non come un problema politico.
Il terminale della Cassazione non permette di utilizzare l’algebra Booleana, le raccolte private su compact disc lo permettono.
Io dico che si potrebbero mettere a disposizione dei giudici de-gli strumenti idonei per mide-gliorare poi la qualità del loro lavoro.
Per fare questo io ho pensato al contratto di programma, per-ché da amministrativista, credo di aver capito che anche nella giu-stizia (come nella sanità, come nell’amministrazione finanziaria, co-me nell’amministrazione della difesa), c’è un problema di insuffi-cienza dello strumento giuridico messo a nostra disposizione dal di-ritto pubblico per risolvere problemi organizzativi.
Io dico, da giurista che, poiché abbiamo una serie di possibilità a nostra disposizione e dei limiti giuridici obiettivamente insupera-bili, cerchiamo di vedere se si possono utilizzare queste possibilità.
Sono convinto che la situazione non muterebbe di 180 gradi, magari di 30 gradi, ma sarebbe già qualcosa.
Io sono convinto di una cosa: un buon Giudice non è necessa-riamente un buon manager e non c’è niente di offensivo in questo.
Io non mi sento un manager.
Vi sto prospettando uno strumento giuridico; Vi indico soltanto delle strade.
Penso di aver risposto sufficientemente.
* * *
Mi pare che i problemi che il dottor Romano ha sollevato siano proprio quelli rispetto ai quali le soluzioni che vi ho prospettato pri-ma siano rivolte.
Il problema della funzionalità diventa un problema complesso perché si lega anche al discorso della formazione; le integrazioni fra ordinamenti richiederanno certamente ai Giudici come agli Avvocati, ai Professori ed a tutti noi una serie di sforzi, anche culturali, negli anni a venire, per essere in grado di non intasare poi la macchina.
Non c’è dubbio però che esiste un problema organizzativo, e – secondo me – dovrebbe costituire l’oggetto del vostro incontro, sì da renderlo produttivo. E’ una eventualità che non dovrebbe esse-re sottovalutata: io vi delineo una strada da percoresse-reesse-re, se lo rite-nete opportuno lavorateci sopra.
Mi pare che questa sia la linea lungo la quale ci si deve muo-vere; con quali strumenti si vedrà.
Ho sentito il Giudice Resta dire che Egli ha già scelto degli in-terlocutori autorevolissimi perché non c’è dubbio che il sistema ban-cario italiano – e questo per farvi riflettere – ha il problema della concorrenza con gli altri sistemi bancari europei.
Ma ricordo anche Gianani, Segretario Generale dell’ABI spiega-re che, prima del problema della concorspiega-renza tra le impspiega-rese banca-rie, nel ‘92 le banche avranno il problema tra gli ordinamenti che reggono le banche e quindi si sono attrezzati nel modo che vi stavo dicendo io.
Comunque, almeno per ora, vi ringrazio e chiedo scusa se sono costretto ad allontanarmi.