Allo scopo di rilanciare la filosofia preventiva e promozionale introdotta con il D. Lgs. n.124/2004 in tema di razionalizzazione dell’attività ispettiva, il 18 settembre 2008 il Ministro del lavoro Maurizio Sacconi emana una storica direttiva52, la quale si propone l’intento di dare qualità ed efficacia all’azione ispettiva.
Perché si possa parlare di qualità ed efficacia dell’azione ispettiva è, infatti, da un lato, necessario prevenire gli abusi e sanzionare fenomeni di irregolarità sostanziale, dall’altro, abbandonare l’impostazione formale e burocratica che porta l’ispettore a sanzionare, in difetto di indicazioni diverse, anche situazioni di irregolarità del tutto prive
50 Si legge ancora “… una possibile limitazione all’esercizio di tali
diritti trova invece giustificazione laddove il provvedimento di sospensione per gravi e reiterate violazioni della normativa in materia di sicurezza sia funzionale alla tutela del primario diritto costituzionale alla salute di cui all’art.32 Cost.”.
51 In questo senso circolare Ministero del lavoro n.33 del 10
novembre 2009.
52 La direttiva 18 settembre 2008 è reperibile sul sito www.lavoro.gov.it. Per un commento si veda P. Rausei, Nuove
regole per servizi ispettivi e attività di vigilanza. Direttiva del Ministro del lavoro 18 settembre 2008, in Diritto e pratica del
di una reale offensività al bene interesse protetto dalla norma giuridica.
In quest’ottica si muove la direttiva Sacconi, nel senso, cioè, di riconoscere al corpo ispettivo, accanto ai tradizionali compiti di verifica ed ispezione, quei compiti di prevenzione, promozione ed informazione riconosciuti dal D. Lgs. n.124/2004, che necessariamente debbono essere potenziati.
Nei moderni mercati del lavoro – osserva il Ministro – “l’autorevolezza e credibilità dell’ispettore incaricato
degli accertamenti assumerà infatti un ruolo decisivo non solo in relazione al buon esito della singola ispezione, ma anche in funzione del governo attivo e del controllo complessivo del territorio e, più in generale, del contributo che i servizi ispettivi sapranno fornire, per quanto di loro competenza e in coerenza con le indicazioni della Organizzazione Internazionale del Lavoro in materia ispettiva, alla implementazione delle policy – locali, nazionali, ma anche comunitarie e internazionali – di sostegno a una crescita equilibrata e socialmente sostenibile”.
In questo senso assume un ruolo fondamentale, per la costruzione di una innovativa policy per l’ispezione, l’attività di programmazione.
Soltanto attraverso un’attenta attività di programmazione sarà possibile, infatti, affrontare le diverse specificità territoriali ed i diversi settori merceologici.
Inoltre, attraverso l’esame delle rilevazioni statistiche degli anni precedenti, sarà possibile meglio indirizzare l’azione ispettiva in modo da garantire una “copertura ispettiva” il più possibile completa.
Dal punto di vista funzionale, la programmazione dell’ispezione verrà fissata dalle Direzioni territoriali sulla base dei criteri stabiliti dalla Direzione generale per l’attività ispettiva.
Ai Dirigenti delle Direzioni regionali rimane il compito di coordinare le realtà territoriali, al fine di rendere uniforme la strategia ispettiva sul territorio regionale, e di riferirne alla Direzione generale per l’attività ispettiva e, per il tramite di questa, alla Commissione centrale di coordinamento dell’attività di vigilanza.
Al funzionario incaricato dell’ispezione spetterà il compito di curare e preparare l’attività ispettiva medesima, in conformità alle indicazioni del
responsabile del Servizio ispezione lavoro della Direzione territoriale di appartenenza.
Cambia, altresì, la modalità di scelta dell’azione ispettiva: non più, infatti, prevalenza alle ispezioni su richiesta di intervento, ma precedenza alle c.d. ispezioni a vista, con individuazione dell’area territoriale o di un insediamento produttivo da ispezionare, nonché alle c.d. ispezioni ad iniziativa programmata, cioè indirizzate su specifiche aziende individuate.
In questo modo sarà più facile garantire la capillarità dell’intervento ispettivo.
Grande spazio alla conciliazione monocratica, che diviene lo strumento principale di risoluzione della controversia tra lavoratore e datore di lavoro in caso di richiesta di intervento; soltanto in presenza di “richieste di intervento caratterizzate dalla denuncia di
irregolarità gravi, come quelle di rilevanza penale, ovvero quelle che interessano altri lavoratori oltre al denunciante, o ancora quelle che riguardano fenomeni di elusione particolarmente diffusi sul territorio di riferimento” sarà possibile procedere con visita
ispettiva.53
Ciò consentirà di perseguire l’obiettivo prioritario dell’attività di vigilanza, cioè contrastare il lavoro sommerso, che potrà essere trovato solo attraverso un’efficace azione di iniziativa programmata.
L’accesso ispettivo programmato in azienda diviene rapido e finalizzato a rendere effettiva e tangibile la presenza sul territorio dell’organo di vigilanza; d’altro canto, cambia anche l’atteggiamento dell’ispettore, che, nella fase di acquisizione delle dichiarazioni, dovrà comportarsi in modo leale e collaborativo nei confronti del lavoratore e del datore di lavoro, avendo cura di distinguere, in quest’ultimo caso, il trasgressore occasionale ed episodico da quello che persegue
“disegni criminosi o elusivi su larga scala”54.
53 Si legge: “… anche in considerazione del fatto che l’ispezione su
richiesta di intervento segue generalmente un momento di “rottura” dei rapporti interpersonali tra denunciante e denunciato, tanto da mettere in pre-allarme il datore di lavoro rispetto a una visita ispettiva la quale, pertanto, non potrà mai avere la stessa efficacia della ispezione di iniziativa programmata”.
54 Si legge tra le modalità di accertamento: “… durante l’attività di
vigilanza il personale ispettivo dovrà aver cura di mantenere l’atteggiamento più sopra evidenziato nel corso di tutta l’ispezione.
Sotto il profilo procedimentale, a seguito dell’accertamento ispettivo il datore di lavoro riceve due atti: un verbale di primo accesso ispettivo ed un verbale di accertamento e notificazione.
Il primo contiene una dettagliata descrizione della situazione di fatto riscontrata, con il resoconto delle operazioni compiute e la richiesta di documentazione formulata; il secondo, a conclusione dell’accertamento, contiene le risultanze dell’accertamento ispettivo, con la notizia degli eventuali addebiti, delle prove in possesso e delle sanzioni irrogate.
Viene richiamata l’attenzione dell’ispettore sullo strumento della diffida accertativa per crediti patrimoniali del lavoratore, disciplinata dall’art.12 del D. Lgs. n.124/2004, e se ne sollecita l’utilizzo in quanto istituto in grado di soddisfare le pretese economiche del lavoratore nei confronti del datore di lavoro.
Infine, si richiama l’attenzione del corpo ispettivo sulla prevenzione, promozione ed efficacia dell’azione ispettiva, sollecitando le azioni di cui all’art.8 comma 1 del D. Lgs. n.124/2004 e stabilendo che dette azioni dovranno risolversi in iniziative, presso associazioni di categoria o singoli datori di lavoro, su questioni di carattere generale “al fine di garantire e assicurare
l’integrale rispetto della normativa in materia di lavoro e di previdenza ovvero per diffondere la corretta applicazione dei nuovi istituti legislativi secondo le indicazioni interpretative provenienti dall’Amministrazione”.
La fiducia e credibilità che il corpo ispettivo riceve presso gli operatori del settore è direttamente proporzionale all’efficacia dell’azione ispettiva: quindi largo spazio all’interpello e a tutti gli strumenti in grado di creare un canale di comunicazione privilegiato tra tutti i soggetti interessati.
Tra questi la certificazione dei contratti, strumento di difesa preventiva del datore di lavoro, canale di comunicazione importante tra vigilanza e mondo imprenditoriale: gli accertamenti ispettivi dovranno
Compiti dell’ispettore sono, infatti, tanto la tutela del prestatore di lavoro, quanto la garanzia di una leale concorrenza tra le imprese, che si coniugano certamente con la puntuale repressione degli illeciti, ma anche, e forse soprattutto, con la prevenzione degli stessi e con la promozione di una più diffusa e radicata cultura della legalità”.
orientarsi, per quanto attiene ai contratti di collaborazione coordinata e continuativa, in qualsiasi modalità anche a progetto, e alle associazioni in partecipazione con apporto di lavoro, esclusivamente sui contratti che non siano già stati sottoposti al vaglio delle commissioni di certificazione di cui all’art.76 del D.Lgs. n.276/2003 e, quindi, sfuggiti ad ogni sorta di controllo da parte dell’Amministrazione.
In conclusione, la direttiva 18 settembre 2008 rilancia le funzioni ispettive e di vigilanza in materia di lavoro e di previdenza sociale, rileggendo le stesse in chiave promozionale e preventiva, avvia un rapporto costruttivo con il mondo imprenditoriale, con i consulenti del lavoro, allo scopo di portare a compimento il processo di modernizzazione del mercato del lavoro, avviato con la riforma Biagi.
In questa prospettiva e allo scopo di monitorare l’effettività dell’azione ispettiva, nonché di indirizzarla verso gli obiettivi declinati nella Direttiva, il documento di programmazione dell’attività di vigilanza per l’anno nel 2009, redatto dalla Direzione generale per l’attività ispettiva del Ministero del lavoro, lancia il c.d. progetto qualità.55
Quest’ultimo rappresenta il più importante meccanismo di valutazione dell’azione ispettiva degli Uffici territoriali del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali non solo con riferimento alla quantità di verifiche ispettive ma anche alla qualità delle stesse. La qualità dell’azione ispettiva è direttamente connessa all’accertamento ed alla contestazione di violazioni di natura sostanziale della normativa di tutela dei diritti del lavoratore.
Ciò in conformità alla Direttiva 18 settembre 2008 laddove si sollecita un’azione ispettiva “diretta
essenzialmente a prevenire abusi e sanzionare i fenomeni di irregolarità sostanziale abbandonando, per contro, ogni residua impostazione di carattere puramente formale e burocratico, che intralcia inutilmente l’efficienza del sistema produttivo senza portare alcun minimo contributo concreto alla tutela della persona che lavora”.
55 Reperibile all’indirizzo http://www.lavoro.gov.it/NR/rdonlyres/69760717-2264-4115- 95BA-A76B38DE31D6/0/Documentodiprogrammazione2009.pdf. Per un commento si veda D. Papa, Attività di vigilanza: nasce il
Il progetto qualità, altro non è che la rilevazione dell’attività ispettiva dei singoli Uffici e la sua valutazione in base a tre parametri di riferimento: presenza sul territorio, qualità dell’azione ispettiva, redditività dell’azione ispettiva.
Ma la novità di questo strumento di controllo dell’attività ispettiva consiste nel fatto che, a differenza della tradizionale statistica, il progetto qualità consente di monitorare l’attività ispettiva non soltanto ex post, dopo che la stessa si è realizzata, ma anche ex ante, in modo da costituire uno stimolo alla selezione dei fenomeni da contrastare e all’utilizzo dei poteri alternativi56.
Il primo indicatore di qualità è quello legato alla presenza sul territorio, in quanto solo a fronte di un capillare presidio del medesimo è possibile avere un’efficace azione ispettiva.
Il parametro della presenza è connesso al numero di accertamenti ispettivi effettuati in ciascun trimestre in rapporto al numero di ispezioni programmate all’inizio dell’anno ed assegnate a ciascun Ufficio. Viene, così, previsto un punteggio premiale per quelle Direzioni territoriali che abbiano eseguito un numero di accessi superiore a quello preventivato, ed un punteggio penalizzante nel caso opposto.
Il secondo indicatore è quello relativo alla qualità dell’attività ispettiva ed è legato a due elementi: la tipologia di sanzioni accertate e la capacità di soddisfare le esigenze di tutela del lavoratore. In questo senso, viene attribuito un punteggio predeterminato sia alle violazioni rilevate che alle attività svolte: il punteggio varia dai cinque punti per la conciliazione monocratica riuscita, ai quattro punti per la diffida accertativa, allo 0.1 punti per le violazioni puramente formali.
La diversa quantificazione dei punteggi dovrebbe orientare l’attività ispettiva nella direzione di concentrarsi verso la tutela di situazioni effettivamente rilevanti, trascurando le situazioni che non presentano alcuna offensività.
L’indicatore di qualità dell’attività ispettiva sarà dato dal punteggio finale ottenuto diviso per il numero delle ispezioni effettuate.
Il terzo indicatore è, infine, quello legato alla redditività dell’azione ispettiva ed è calcolato in base all’entità delle sanzioni amministrative e penali riscosse in rapporto al numero delle aziende ispezionate.
I tre indicatori così messi in campo daranno luogo ad un indicatore c.d. di sintesi, il c.d. indicatore di efficacia complessiva dell’azione ispettiva.
Da queste risultanze, e dalla classifica che verrà successivamente stilata, sarà possibile verificare gli Uffici più virtuosi rispetto a quelli che lo sono meno in termini di raggiungimento degli obiettivi.