Dal Protocollo d’intesa siglato in data 7 aprile 2005 da Ministero del Lavoro, INPS e INAIL, finalizzato alla razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, è emersa, per la prima volta, la necessità e la volontà per i protagonisti dell’azione ispettiva di uniformare il comportamento degli organi accertativi delle singole amministrazioni attraverso l’adozione di un codice di comportamento unitario.
Le resistenze interne a ciascuna amministrazione e lo spirito di corpo proprio di ciascun ente, hanno fortemente ostacolato l’adozione di un testo unico, tanto che con successivo protocollo d’intesa 24 marzo 2006, Ministero del Lavoro, INPS ed INAIL hanno deciso di dotarsi ciascuno di un distinto codice di comportamento adottato con proprio atto deliberativo.
Il risultato è che i tre codici si assomigliano estremamente, finendo per essere nella sostanza una duplicazione l’uno dell’altro.
Ad ogni buon conto, mentre il Ministero del Lavoro ha adottato il proprio codice con decreto Direttoriale del 20 aprile 2006, l’Inps e L’Inail hanno provveduto
rispettivamente con le circolari n.60 del 20 aprile 2006 e 30 del 14 giugno 2006.80
Con il D. M. 15 gennaio 201481 il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali ha varato un nuovo Codice di comportamento per il personale ispettivo in forza alle strutture periferiche ministeriali, applicabile anche ai Nuclei operativi dei Carabinieri (N.I.L.).
Il nuovo Codice, siglato dall’allora Ministro Giovannini, ha sostituito il Codice del 2006 per quanto riguarda il personale ispettivo ministeriale, mentre per INPS ed INAIL rimangono in vigore i codici approvati a seguito del protocollo d’Intesa del 24 marzo 2006.
Il codice di comportamento ministeriale si struttura come vademecum del nuovo ispettore del lavoro, nella prospettiva di uniformare l’azione ispettiva e di garantire che la stessa sia volta non più e non solo in senso repressivo e sanzionatorio, ma anche e soprattutto in senso collaborativo e promozionale, in perfetta sintonia con lo spirito della riforma del 2004.
Il codice del Ministero del Lavoro non si limita, infatti, a fissare una serie di direttive interne, ma si pone nell’ottica di garantire l’efficienza ed efficacia dell’azione ispettiva attraverso l’esercizio unitario della medesima in materia di lavoro, nonché l’uniformità di comportamento degli organi di vigilanza.
Il codice contiene una serie di principi che connotano il rapporto ispettore-soggetto ispezionato: dal principio di collaborazione e reciproco rispetto nella conduzione dell’accertamento ispettivo, che deve svolgersi “in modo da arrecare la minore turbativa
80 I codici di comportamento così come il Protocollo d’intesa
allegato al Codice degli ispettori del Ministero del lavoro sono reperibili sui siti dei rispettivi enti. Il codice di comportamento degli ispettori del lavoro, adottato dal Ministero del lavoro con D.D. 20 aprile 2006 abroga e sostituisce il precedente D.D. 16 luglio 2001, recante il precedente codice di comportamento.
81 In
www.lavoro.gov.it/strumenti/normativa/Documents/2014/20140 115-DM.pdf; per un commento V. Lippolis, Controlli ispettivi con
garanzie, in La circolare di lavoro e previdenza n.4 del 31.01.2014;
A. R. Caruso e P. Rausei, Il nuovo codice di comportamento per gli
ispettori del lavoro, in www.bollettinoadapt.it/il-nuovo-codice-di- comportamento-per-gli-ispettori-del-lavoro/. All’emanazione del nuovo codice di comportamento ha fatto seguito la circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali n.6 del 4.3.2014 reperibile nel sito www.lavoro.gov.it, nella quale sono esplicati in chiave operativa le disposizioni riferite ai profili più strettamente tecnici dell’attività.
possibile allo svolgimento delle attività dei soggetti ispezionati” (art.7), al dovere di informativa nei confronti del datore di lavoro, soggetto con cui l’organo accertatore è tenuto a conferire, anche al fine di informarlo dei propri poteri ispettivi, nonché della facoltà di farsi assistere, nel corso dell’accertamento, da un soggetto abilitato ai sensi dell’art.1 della legge n.12/1979 (art.8).
I 28 articoli del nuovo codice affrontano, poi, sia l’aspetto della procedimentalizzazione dell’attività ispettiva, sia quello relativo alla deontologia professionale.
Con riguardo all’attività propedeutica agli accertamenti, il codice assegna il ruolo importante alla programmazione e preparazione dell’ispezione (art.4 e 5), dove si ribadisce la necessità di raccogliere tutte le informazioni necessarie a conoscere l’azienda ispezionanda, anche attraverso l’utilizzo degli strumenti informatici in dotazione al personale ispettivo (registro imprese, cassetto previdenziale, visura camerale, ect…).
E’ ribadito, inoltre, l’obbligo del personale ispettivo di qualificarsi, attraverso l’esibizione della tessera di riconoscimento (art.6) e di seguire precise prescrizioni in materia di procedura ispettiva (art.9).
Già dalla lettura delle disposizioni iniziali emerge, pertanto, la volontà di connotare l’atteggiamento del personale ispettivo in senso non più vessatorio o pregiudizialmente punitivo, bensì predisposto all’ascolto, al rispetto reciproco, alla minor turbativa possibile.
Il datore di lavoro non è più un “sospettato” di violazioni amministrative, ma un attore del rapporto di lavoro con cui è necessario instaurare una relazione di fiducia e collaborazione82.
Il personale ispettivo, quindi, ha l’obbligo di dialogare con il medesimo, e di informarlo, da un lato, in merito ai poteri riconosciuti dalla legge al personale ispettivo, dall’altro, in ordine ai diritti del soggetto ispezionato, tra cui quello di farsi assistere da un consulente del lavoro nel corso dell’accertamento.
82 L’art.5 della Convenzione Oil sull’ispezione del lavoro
nell’industria e nel commercio del 1947 stabilisce che “l’autorità
competente dovrà adottare le misure appropriate per favorire: … b) la collaborazione dei funzionari dell’ispezione del lavoro, con i datori di lavoro ed i lavoratori o le loro organizzazioni”.
Il personale ispettivo che ha visto con il D. Lgs. n.124/2004 valorizzato il proprio ruolo di “consulente” e “formatore” è, altresì, tenuto in base all’art.10 del Codice di Comportamento a fornire ai soggetti ispezionati tutti i chiarimenti e le indicazioni operative in ordine alla corretta applicazione delle norme in materia di lavoro ed a rispondere in modo chiaro, completo e accurato a tutte le richieste di informazione che vengono poste, attenendosi alla prassi ed alle circolari vigenti.
La parte centrale del Codice è, poi, dedicata alla procedura ispettiva con una novità significativa costituita dal c.d. accesso breve.
Il terzo comma dell’art.9 del Codice, infatti, ipotizza detta modalità di accesso in presenza di situazioni in cui la verifica ispettiva possa essere definita sulla base della corrispondenza tra la situazione aziendale accertata e quella risultante dalla consultazione delle banche dati, laddove non sia ravvisabile alcun elemento indiziario di irregolarità.
In sostanza, potranno essere programmati accessi ispettivi c.d. “mordi e fuggi” nella misura in cui l’ispettore potrà limitarsi a controllare la regolarità del personale presente senza ulteriori approfondimenti.
Ma ciò che più rileva, per tracciare il profilo del nuovo ispettore del lavoro, sono i valori e la deontologia professionale cui il Codice di comportamento dedica gli articoli dal 19 al 28.
Tra i valori fondamentali, cui deve ispirarsi l’azione dell’ispettore del lavoro spiccano, infatti, l’imparzialità, l’obiettività, l’efficienza, la riservatezza professionale e la trasparenza, nonché l’onestà e l’integrità (art.19).
Il personale ispettivo deve agire in modo imparziale ed astenersi da azioni arbitrarie o da trattamenti preferenziali nei confronti dei destinatari dell’accertamento. L’operato deve essere libero da pressioni o condizionamenti indebite, da interessi personali e finanziari (art.20).
Ogniqualvolta, nell’indagine ispettiva emergano elementi tali da ritenere coinvolto direttamente o indirettamente un interesse personale, l’ispettore è tenuto ad astenersi dall’accertamento, così come è tenuto ad astenersi ed effettuare una dichiarazione di incompatibilità laddove sussista con il soggetto ispezionato una relazione di parentela o di affinità entro il quarto grado.
Lo stesso obbligo sussiste laddove l’attività ispettiva abbia come destinatari soggetti la cui documentazione di lavoro sia tenuta da professionisti legati al personale ispettivo incaricato da rapporto di parentela o affinità entro il quarto grado (art.21).
Il personale ispettivo è, inoltre, tenuto al rispetto della tutela della riservatezza e del segreto professionale (art.22).
Tale obbligo opera su due fronti distinti: dal lato del soggetto passivo dell’ispezione, non potendo l’ispettore utilizzare a fini privati le informazioni acquisite per ragioni di servizio, comprese quelle fornite dalle banche dati cui ha accesso; dall’altro, quello del lavoratore che ha sporto denuncia, dovendo l’ispettore garantire la segretezza della fonte della denuncia e degli atti che hanno dato origine all’accertamento.
A questi dati, il datore di lavoro potrà accedere successivamente alla conclusione dell’accertamento, nella fase del contenzioso.
E’ evidente, infatti, che l’efficienza e l’efficacia dell’azione ispettiva in gran parte dipendono dalla trasparenza e dalla riservatezza dell’attività di vigilanza e dal comportamento tenuto dagli ispettori nel corso dell’accertamento.
Per questo, l’ispettore dovrà salvaguardare la riservatezza dei dati inerenti l’azienda, da una parte, ed il lavoratore, dall’altra.
Quest’ultimo, infatti, parte debole nel rapporto di lavoro potrebbe subire ritorsioni a seguito della denuncia effettuata, mentre parte datoriale potrebbe subire danni a seguito della diffusione delle informazioni e dei dati acquisiti nel corso dell’ispezione.
Ma la riservatezza è da intendersi anche nel senso di riserbo in sede di programmazione dell’ispezione, in quanto l’accertamento ispettivo è efficace se costituisce una sorpresa per il soggetto ispezionato.
Da qui la necessità di riservatezza in sede di programmazione e preparazione dell’ispezione, che nessun terzo deve conoscere prima della sua realizzazione.
Sotto questo profilo l’art.23 del Codice di comportamento si collega direttamente con l’art.4 comma 2 dello stesso documento, che all’ultimo comma, stabilisce che le indicazioni del programma del singolo ispettore sono coperte da assoluta riservatezza.
Del resto, queste ultime disposizioni si agganciano perfettamente a quanto previsto dalla Convenzione OIL n.81 sull’ispezione del lavoro nell’industria e nel commercio del 1947 che all’art.15 dispone che gli ispettori del lavoro “… a) non dovranno avere interessi
di qualsiasi genere, diretti o indiretti, nelle imprese poste sotto il loro controllo; b) saranno obbligati, sotto pena di sanzioni penali o di misure disciplinari appropriate, a non rivelare, anche dopo aver lasciato il servizio, i segreti commerciali o di fabbricazione o i procedimenti di sfruttamento di cui essi possono essere venuti a conoscenza nell’esercizio delle loro funzioni; c) dovranno considerare assolutamente confidenziale l’origine di qualsiasi reclamo che segnali loro un difetto nelle installazioni o un’infrazione alle disposizioni di legge e dovranno astenersi dal rivelare al datore di lavoro o al suo rappresentante che la visita di ispezione è stata effettuata in seguito ad un reclamo”.
Di particolare rilievo anche l’art.23 del Codice, norma che chiude, di fatto, il gruppo di disposizioni dedicate ai valori e principi deontologici cui deve ispirarsi l’azione degli organi ispettivi, richiamando il personale a finalizzare il proprio operato “alla
realizzazione degli obiettivi di tutela sociale e del lavoro, di contrasto al lavoro sommerso e irregolare e di lotta all’evasione e all’elusione contributiva, utilizzando a tal fine l’autonomia operativa riconosciuta dall’amministrazione, curando il proprio aggiornamento professionale e partecipando alle iniziative formative formate dalla stessa”.
Il Codice di Comportamento richiama, poi, gli ispettori all’obbligo di detenere e custodire correttamente il materiale e le attrezzature a disposizione per ragioni d’ufficio (art.24), nonché di astenersi da qualsiasi rapporto con gli organi di informazione, salvo preventiva autorizzazione dell’amministrazione (art.25).
Novità significative rispetto alla versione del 2006, tuttora in vigore per il personale ispettivo di INPS e INAIL, sono, poi, l’art.26 che vieta all’ispettore di chiedere, sollecitare o accettare regali o altra utilità salvo quelli d’uso di modico valore (superiori ad euro 150), anche sotto forma di sconto. Le regalie eventualmente ricevute, al di fuori dei casi consentiti, sono messi a disposizione dell’Amministrazione per la restituzione o per essere devoluti a fini istituzionali.
L’art.28, in chiusura, vieta al personale ispettivo di accettare incarichi di collaborazione da soggetti privati che, nel biennio precedente il conferimento dell’incarico, siano stati oggetto di verifica ispettiva da parte dello stesso personale accertatore.
Concludendo, può dirsi che lo scopo del Codice è duplice: da una parte, razionalizzare e rendere maggiormente efficiente l’attività ispettiva attraverso il costante dialogo ed il reciproco rispetto tra ispettore e datore di lavoro, dall’altra, connotare l’azione ispettiva in modo tale da evitare ogni devianza verso la commissione da parte degli organi preposti di illeciti civili, disciplinari, penali o amministrativi.
5.1 …(segue) la rilevanza esterna del codice di comportamento
Occorre a questo punto soffermarsi brevemente sugli effetti giuridici che seguono alla violazione delle norme contenute nel codice di comportamento degli ispettori.
La violazione del codice, infatti, potrà produrre effetti sul piano civile, penale, amministrativo e disciplinare.
Dal punto di vista disciplinare, il comportamento posto in essere dall’ispettore in violazione del codice di comportamento potrà integrare gli estremi dell’illecito disciplinare.
Le previsioni contenute nel codice di comportamento, infatti, integrano e specificano quelle contenute nel codice di comportamento dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni83, la cui violazione è fonte di responsabilità disciplinare.
Sotto questo profilo è doveroso rinviare alle disposizioni contenute nel D. Lgs. n.165/2001 Testo Unico sul pubblico impiego ed alla contrattazione collettiva per quanto attiene a procedure e tipologia di sanzioni.
Dal punto di vista degli effetti penali della violazione comportamentale, è corretto precisare che il mancato rispetto da parte dell’ispettore delle disposizioni contenute nel codice non è di per sé sanzionato penalmente.
83 Adottato con D.P.R. n.62 del 16 aprile 2013, pubblicato in G.U.
Tuttavia, va da sé che sussistono condotte penalmente rilevanti la cui osservanza è, per così dire, indicata, altresì, nel citato Codice.
E così, quanto all’obbligo di riservatezza, inerente le operazioni (ispezioni) da effettuare ovvero le informazioni comunque acquisite per ragioni di servizio, la cui violazione integrerà la fattispecie penale in tema di rivelazione di atti d’ufficio (art.326 c.p.).
Ed ancora, quanto all’obbligo di procedere seguendo quanto indicato da ordini di servizio e non già per ragioni private o per favorire terzi, ovvero quanto all’obbligo di astenersi in caso di conflitti di interesse derivanti dalla posizione dell’ispezionato (parente entro il 4° grado e così via), sovvengono le norme incriminatrici di cui agli artt. 328 e 323 c.p., rispettivamente, appunto, di omissione di atti d’ufficio e di abuso di ufficio.
E’, peraltro, evidente, che non basta l’avvenuta violazione del codice di comportamento per ritenere integrata la fattispecie penale, dovendo al riguardo, verificarsi tutti gli elementi oggettivi e soggettivi prescritti dalla disciplina penale, stante il principio di legalità ed il suo diretto corollario di tassatività della fattispecie incriminatrice.
E così, in linea generale, occorrerà che l’obbligo di riservatezza derivi dall’avvenuta violazione di ordini di servizio, ovvero attenga ad informazioni sensibili acquisite agli atti di un procedimento ispettivo, escludendosi i dati e le informazioni acquisiti dalla mera consultazione di banche dati accessibili anche dai privati.
In ogni caso, a prescindere dall’analisi dei singoli reati contro la pubblica amministrazione, studio che esula da questo lavoro di ricerca, è da ritenere che l’atto ispettivo che costituisca di per sé illecito penale –
id est: ispezione effettuata per ragioni private, allo
scopo di arrecare un danno ad un terzo o favorire un terzo – non potrà avere efficacia giuridica, e ciò poiché posto in essere in violazione di legge.
Diversamente, l’ispezione effettuata contravvenendo ad un ordine di servizio, ma rientrante nell’alveo dei poteri generali consentiti all’ispettore, genererà un atto pienamente valido in grado di spiegare i suoi effetti.
In quest’ultimo caso, tuttavia, l’ispettore potrà essere sanzionato in via disciplinare.
La ragione di ciò discende dal rilievo per cui la legge primaria conferisce all’ispettore, in quanto tale, il
potere di procedere (anche) d’iniziativa, potere che non dipende – funzionalmente – dall’ordine di servizio adottato dal superiore gerarchico.
L’accertamento ispettivo, pertanto, esiste ed è pienamente valido, salva la responsabilità disciplinare del pubblico dipendente.
Quanto ai rilievi civilistici, occorre, in via generale, per configurare l’illecito civile che sussistano i presupposti previsti dal codice civile.
Conseguentemente sarà necessario che l’atto ispettivo produca un danno da qualificarsi come ingiusto, ossia non iure.
In concreto, il danno civile dipenderà dalla condotta ispettiva adottata in violazione del codice di comportamento, laddove questo contenga disposizioni precettive.
Pertanto, l’atto ispettivo adottato in violazione di protocolli operativi e/o ordini di servizio potrà produrre responsabilità civile ove annullato o nullo; ove costituivo di violazione penale – fermo quanto sopra – è chiaro che si applicherà quanto indicato dall’art.185 c.p..
Dal punto di vista amministrativo, occorre, invece, sottolineare come la violazione del codice di comportamento, di per sé non comporta l’annullamento dell’accertamento ispettivo e dei verbali che vi sono correlati.
Al riguardo, infatti, dovranno essere applicate le regole generali vigenti nel diritto amministrativo.
Pertanto, salvo i casi in cui la legge preveda una specifica sanzione (nullità o annullabilità), occorrerà rifarsi alla legge sul procedimento amministrativo (Legge n.241/90 come modificata dalla Legge 11 febbraio 2005 n.15) ed alla giurisprudenza e dottrina amministrativa in tema di vizio dell’atto amministrativo.
Orbene, già il rilievo per cui il codice di comportamento è adottato con Decreto Ministeriale porta alla conseguenza della non previsione di cause di annullabilità, appunto previste, per ipotesi di violazione di leggi primarie.
Nel caso in cui, tuttavia, la violazione contenuta nel codice comportamentale integri, altresì, un’espressa violazione di legge saremmo in presenza di un atto annullabile, circostanza piuttosto frequente considerato che la legge oggi procedimentalizza fortemente l’attività ispettiva così che i casi di
violazione di espressa previsione legislativa sono più numerosi.
A ben vedere, quindi, non si tratterà mai della diretta violazione del Codice, bensì della disciplina che regge l’ispezione e, comunque, l’atto adottato.
Così, per meglio chiarire, l’obbligo di riservatezza, piuttosto che il dovere di lealtà, ovvero di rendere effettivo il contraddittorio, di collaborare con la parte privata datoriale, di procedere ad ispezioni secondo pianificazioni etc., pur se richiamati dal Codice di comportamento, trovano la loro precipua disciplina in normative primarie, secondarie (Decreti Ministeriali, Circolari generali) nonché in ordini di servizio, di guisa che la conformità dell’ispezione (o dell’atto) alla fattispecie astratta, andrà verificata proprio con tali fonti.
Per essere più precisi, l’annullabilità si potrà verificare nelle tre ipotesi classiche della violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere.
In mancanza di un’espressa violazione di legge, quindi rimarrà da valutare se l’atto, assunto in violazione del codice di comportamento, possa in qualche essere sintomatico di un eccesso di potere e, conseguentemente, annullato per detto vizio.
Tuttavia, difficilmente tali violazioni comportano l’annullabilità (e quindi l’inefficacia), poiché occorre che, in concreto, si dimostri che il risultato finale – adottato le corrette procedure – sarebbe stato diverso da quello assunto.
Diversamente, l’atto sarà valido ed efficace, ferme rimanendo le (potenziali) conseguenze in campo disciplinare.
A conferma di ciò la circolare n.13 del 20 aprile 2006 del Ministero del lavoro, che ha accompagnato l’uscita del codice di comportamento del 2006, ha ribadito che le disposizioni contenute nel codice di comportamento degli ispettori operano esclusivamente come norme interne, rilevanti eventualmente sul piano disciplinare, senza che l’eventuale inosservanza delle medesime possa dar luogo a conseguenze di diversa natura sul piano della legittimità degli atti adottati.84
CAPITOLO QUARTO
La procedura ispettiva: regole, poteri e obblighi
SOMMARIO: 1. L’accesso ispettivo e la verbalizzazione. - 1.1.