sospensione dell’attività imprenditoriale
L’apparato normativo creato a seguito della razionalizzazione del sistema ispettivo di cui al D. Lgs. n.124/2004 necessita di un certo lasso di tempo perché possa vedere i suoi frutti.
In Italia, infatti, manca una cultura della legalità del lavoro ed un cambiamento di mentalità così importante come quello che si è voluto realizzare con la riforma necessita di alcuni anni di applicazione perché venga metabolizzato da imprenditori e lavoratori.
D’altro canto, anche il personale ispettivo che, negli anni, ha ricevuto una formazione orientata alla repressività della funzione esercitata, non poco ha penato ad adeguarsi al cambiamento, e a riqualificarsi nelle vesti di promotore e conciliatore.
Nell’attesa che questa transizione si realizzi completamente, il legislatore ha sentito l’esigenza di rafforzare anche il potere repressivo del personale ispettivo del Ministero del lavoro, conferendogli il potere di sospendere l’attività imprenditoriale nei casi previsti dalla legge.
Detta procedura è stata introdotta nel nostro ordinamento dapprima limitatamente al settore edile, da sempre flagellato da irregolarità e sommerso, e successivamente è stata estesa a tutti i settori merceologici46.
Con l’entrata in vigore del testo unico in materia di sicurezza sul lavoro, contenuto nel D. Lgs. n.81/2008,
46 Il potere di sospensione dell’attività imprenditoriale nel settore
edile è stato introdotto dall’art.36-bis del d.l. n.223/2006 convertito nella legge n.248/2006 e successivamente esteso a tutti i settori dell’attività produttiva dall’art.5 della legge n.123/2007.
il legislatore ha proceduto ad una prima rivisitazione dell’istituto, poi successivamente ridisegnato ad opera dell’art.11 del decreto legislativo 3 agosto 2009 n.106 che ha introdotto, altresì, il comma 11 bis nel corpo dell’originario art.14 del D. Lgs. n.81/2008, “delineando i contorni del nuovo provvedimento di
sospensione dell’attività imprenditoriale, che diviene, definitivamente, un provvedimento di tipo interdittivo, a carattere discrezionale, di natura sanzionatoria e con finalità cautelare, senza alcuna valenza di tipo procedimentale amministrativo”.47
Senza entrare nel dettaglio dell’analisi dell’istituto su cui ci soffermeremo nel proseguo della trattazione, ci limitiamo ad osservare come lo stesso risponde ad una duplice esigenza: prevenzionistica e sanzionatoria. Prevenzionistica perché nelle intenzioni del legislatore vi è dichiaratamente l’intento di “far cessare
il pericolo per la tutela della salute e la sicurezza dei lavoratori”, nonché di “contrastare il fenomeno del lavoro sommerso e irregolare”; sanzionatoria perché la
revoca del provvedimento interdittivo ha, tra i suoi presupposti, il pagamento di una somma di denaro che varia in rapporto alla gravità della violazione commessa.
La situazione fattuale che può portare l’ispettore all’adozione del provvedimento può ricondursi a due tipologie.
In primis il provvedimento potrà essere adottato
laddove l’ispettore riscontri l’impiego di personale non risultante dalla documentazione obbligatoria in misura pari o superiore al 20% del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro.
In secondo luogo, il provvedimento potrà essere irrogato nel caso si ravvisino gravi e reiterate violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro.
47 P. Rausei, Collegato lavoro.., cit. pag.287, il quale continua
asserendo “… Seppure mantiene fermo il proprio legame con
l’equazione “lavoro irregolare = lavoro insicuro”, l’ordine di sospensione dell’impresa sembra allontanarsi, alla luce delle novità più recenti, dallo schema di un “provvedimento amministrativo” puro, per caratterizzarsi maggiormente come strumento cautelare e sanzionatorio e, come appunto segnalato, come un provvedimento che ha per oggetto l’interdizione temporanea dallo svolgimento dell’attività d’impresa, con struttura ad operatività discrezionale e natura squisitamente sanzionatoria, ma con finalità dichiaratamente cautelari …”.
E’ di tutta evidenza come siamo al cospetto di un potere forte e altamente discrezionale, la cui adozione, in presenza dei presupposti che lo legittimano, è in grado di far pendere la bilancia a favore della tutela del lavoratore o della salvaguardia della libertà d’impresa.
Il legislatore, infatti, usa l’espressione “possono
adottare provvedimenti di sospensione” conferendo agli
organi titolari del suddetto potere un’accentuata discrezionalità nel decidere se o meno adottarlo.
Nel bilanciamento tra la tutela della salute e sicurezza dei lavoratori e la libertà d’impresa dà, senza lasciare dubbi, netta prevalenza alla prima esigenza seppur con il limite introdotto dal comma 11 bis del novellato art.14 del D. Lgs. n.81/2008 che decreta la non applicabilità del provvedimento interdittivo alla c.d. microimpresa, ovvero quella nella quale il lavoratore irregolare risulti l’unico occupato dall’impresa.
A connotare questa discrezionalità entro argini ben definiti è la circolare n.33 del 10 novembre 200948 del Ministero del lavoro la quale interviene a precisare come “il provvedimento di sospensione debba essere
“di norma” adottato ogni qual volta ne siano accertati i presupposti, salvo valutare circostanze particolari che suggeriscano, sotto il profilo dell’opportunità di non adottarlo”.
Non si dovrà, così, procedere alla sospensione dell’attività imprenditoriale nel caso in cui la stessa possa determinare a sua volta una situazione di maggior pericolo per l’incolumità dei lavoratori o di terzi49.
Analogamente il personale ispettivo dovrà valutare attentamente l’opportunità di adottare il provvedimento di sospensione nel caso in cui la sua adozione “venga a compromettere il regolare
48 Reperibile sul sito www.lavoro.gov.it.
49 Si legge “… in tal senso va dunque precisato che il provvedimento
non va adottato quando l’interruzione dell’attività svolta dall’impresa determini a sua volta una situazione di pericolo per l’incolumità dei lavoratori della stessa o delle altre imprese che operano nel cantiere (si pensi, ad esempio, alla sospensione di uno scavo in presenza di una falda d’acqua o a scavi aperti in strade di grande traffico, a demolizioni il cui stato di avanzamento abbia già pregiudicato la stabilità della struttura residua e/o adiacente o, ancora, alla necessità di ultimare eventuali lavori di rimozione di materiali nocivi)…”.
funzionamento di una attività di servizio pubblico, anche in concessione (ad es. attività di trasporto, di fornitura di energia elettrica, acqua, luce, gas, ecc.), così pregiudicando il godimento di diritti costituzionalmente garantiti”.50
Con riguardo, poi, alla sospensione dell’attività imprenditoriale a causa dell’impiego di lavoratori in nero, considerate le ripercussioni socio-economiche che il provvedimento è destinato a produrre, “si ritiene,
invece, opportuno non adottarlo quando lo stesso rechi un grave danno agli impianti o alle attrezzature (ad es. attività a ciclo continuo) ovvero ai beni (ad es. frutti giunti a maturazione o allevamento animali)”51.
Si tratta, comunque, di un provvedimento importante, che esaminerò in maniera diffusa nel capitolo 5 e che non ha precedenti nel panorama normativo europeo ed extraeuropeo.
5. La Direttiva del 18 settembre 2008 ed il