Abbiamo visto fino ad ora i tentativi messi in campo per dare effettività all’azione ispettiva e riconoscerle quel ruolo di contrasto al lavoro sommerso ed irregolare, di vigilanza in materia di rapporti di lavoro e dei livelli essenziali delle prestazioni, di prevenzione e promozione dell’osservanza delle norme di legislazione sociale e del lavoro.
In questo quadro normativo, ulteriore tassello è costituito dalla legge 4 novembre 2010 n.183, c.d. Collegato lavoro, che si aggiunge al ciclo di riforme attuato nell’ultimo decennio57.
Vi è da dire che l’esigenza di un ritocco alla normativa in essere si avverte compiutamente a seguito dell’entrata in vigore del libro unico del lavoro, ad opera degli articoli 39 e 40 del D.L. 25 giugno 2008 n.112, convertito con modificazioni nella legge 6 agosto 2008 n.133, e del conseguente venir meno di tutti i libri obbligatori (matricola, paga, presenze) fino a quel momento esistenti.
57 Per un commento sulla legge 4 novembre 2010 n.183 si rinvia
alla lettura di M. Miscione, D. Garofalo, Il Collegato lavoro 2010:
commentario alla legge n.183/2010, Milano, Ipsoa 2011; A.
Belsito, Il lavoro e le sue nuove regole: legge 4 novembre 2010
n.183: breve commento al Collegato lavoro, Bari, Cacucci 2011; M.
Cinelli, Il contenzioso del lavoro nella legge 4 novembre 2010 n.183
(Collegato lavoro), Torino, Giappichelli, 2011; O. Mazzotta, P. Albi, Il diritto del lavoro dopo il “Collegato”, Montecastrilli, Jurismaster,
2011; M. Tiraboschi, G. Proia, M. Gambacciani, A. Corvino, La
riforma dei rapporti e delle controversie di lavoro: commentario alla legge 4 novembre 2010 n.183 (c.d. Collegato lavoro), Milano,
Giuffrè, 2011; A. Casotti, Collegato lavoro 2010: legge 4 novembre
Con l’art.4 del Collegato lavoro si procede, così, anche alla luce delle nuove esigenze ispettive, alla riformulazione della c.d. maxisanzione, principale sanzione contro il lavoro nero, rendendola illecito diffidabile58, ed introducendo meccanismi premiali per il datore di lavoro che dimostra di non voler occultare il rapporto di lavoro.
Si interviene, inoltre, sulla competenza ad irrogare detta sanzione, competenza che non appartiene più al solo personale ispettivo del Ministero del lavoro, ma a tutti gli organi di vigilanza che effettuano accertamenti in materia di lavoro, fisco e previdenza.
Si introduce la possibilità, nel settore turistico, per il datore di lavoro, che non sia in possesso di tutti i dati anagrafici del lavoratore, di integrare la comunicazione di assunzione, sempre che dalla comunicazione preventiva risulti in maniera inequivocabile la tipologia contrattuale e l’identificazione del lavoratore.
Sul piano della procedimentalizzazione dell’attività ispettiva, l’art.33 del Collegato lavoro sostituisce completamente l’art.13 del D.lgs. n.124/2004, modificando il potere di diffida ed introducendo uno scadenziario temporale per l’adozione dei singoli atti della procedura.
Alle modifiche legislative, che approfondiremo nel proseguo della trattazione, ha fatto seguito la circolare n.41 del 9 dicembre 201059, a firma della Direzione generale dell’attività ispettiva del Ministero del Lavoro, la quale fornisce istruzioni operative al personale ispettivo proprio in tema di procedimentalizzazione dell’attività ispettiva.
In base alla nuova previsione normativa, ripresa dalla circolare n.41, al termine dell’accesso ispettivo viene rilasciato obbligatoriamente un verbale di primo accesso, da consegnarsi al datore di lavoro o a colui che è presente all’ispezione.
Detto verbale deve contenere l’identificazione dei lavoratori trovati al lavoro e la descrizione delle
58 La diffidabilità della c.d. maxisanzione è venuta meno a seguito
dell’entrata in vigore del Decreto Destinazione Italia n.145 del 23.12.2013, pubblicato in G.U. n.300 del 23.12.2013, convertito in Legge 21 febbraio 2014 n.9, pubblicata in G.U. n.43 del 21.2.2014.
modalità del loro impiego60, l’indicazione delle attività compiute dal personale ispettivo (es. visita dei locali, acquisizione di dichiarazioni), le dichiarazioni eventuali del datore di lavoro, ogni richiesta anche documentale necessaria alla prosecuzione dell’istruttoria.
In caso di accertamento complesso ovvero in caso si renda indispensabile un supplemento di istruttoria, la circolare n.41 precisa che l’ispettore può procedere a notificare al datore di lavoro un verbale interlocutorio, contenente l’avvertimento che l’accertamento è in corso e con l’indicazione dei documenti esaminati e la richiesta di quelli da visionare.
Vengono, inoltre, fissati legislativamente i termini per la diffida a regolarizzare le violazioni sanabili.
La legge stabilisce, infatti, che il trasgressore e l’obbligato in solido possano porre rimedio alle irregolarità riscontrate entro trenta giorni dalla notifica del verbale unico di accertamento e notificazione. In caso di ottemperanza il trasgressore è ammesso al pagamento della sanzione non più in misura ridotta ma minima (minimo edittale o 1/4 della sanzione in misura fissa) entro i successivi quindici giorni.
Questo scadenziario temporale rappresenta un’assoluta novità in quanto, in precedenza, era rimesso alla discrezionalità dell’ispettore stabilire il termine per l’ottemperanza alla regolarizzazione delle violazioni sanabili (e di prassi i termini erano di gran lunga più ristretti).
Infine, a conclusione dell’accertamento, l’ispettore deve redigere un verbale unico che deve contenere l’esito dell’accertamento con l’indicazione delle fonti di
60 Nella circolare n.41/10 si chiarisce: “l’identificazione, in modo
puntuale e analitico, di tutti i lavoratori trovati intenti al lavoro, risulta di fondamentale importanza nelle sole ipotesi in cui sia necessario verificare il rispetto della disciplina concernente la regolare costituzione del rapporto di lavoro (es. lavoro sommerso). Diversamente, qualora l’accertamento afferisca ad altre problematiche, quali ad esempio le ipotesi di qualificazione del rapporto di lavoro (contratti di collaborazione coordinata e continuativa a progetto, di dubbia autenticità, ovvero non genuini), oppure nei casi di verifiche in materia di contribuzione previdenziale e premi assicurativi, si può procedere ad un tipo di identificazione per relationem rinviando, nel verbale di primo accesso, alle generalità del personale impiegato come risultante dalla documentazione aziendale che si procede a richiedere o ad esaminare (ad es. registrazioni sul Libro unico del lavoro, comunicazioni obbligatorie effettuate)”.
prova degli illeciti riscontrati, la diffida a regolarizzare, la possibilità di estinguere gli illeciti ottemperando alla diffida e pagando la sanzione minima ovvero, in caso di illeciti non diffidabili, la possibilità di estinguere l’illecito attraverso il pagamento della sanzione in misura ridotta.
Il verbale deve recare, altresì, l’indicazione degli strumenti di difesa e degli organi cui proporre ricorso ed i relativi termini per la proposizione.
“La funzione assolta dal verbale unico – si legge
nella circolare n.4161 - risulta quella di racchiudere in un unico atto di natura provvedimentale la constatazione e notificazione di tutti gli illeciti riscontrati dagli organi di vigilanza, al fine di evitare la redazione di una molteplicità di provvedimenti quali quelli predisposti in passato dai funzionari ispettivi per la contestazione di ciascuna violazione”.
Ulteriore elemento di novità da porre in luce riguarda l’estensione del potere di diffida “agli ufficiali e
agenti di polizia giudiziaria che accertano, ai sensi dell’art.13 della legge 24 novembre 1981 n.689, violazioni in materia di lavoro e legislazione sociale”.
Detti soggetti, laddove riscontrino violazioni amministrative diffidabili, saranno tenuti ad esercitare il potere di diffida, che diviene vera e propria condizione di procedibilità per l’irrogazione delle sanzioni.
Non si può più, pertanto, come accadeva in passato, inviare alle Direzioni del lavoro meri atti di constatazione dei presupposti delle violazioni, aggravando così i compiti del servizio ispettivo delle DTL.
A completare il quadro normativo appena descritto è intervenuta, infine, la legge 28 giugno 2012 n.92 (c.d. Riforma lavoro)62 che ha interessato il servizio ispettivo non direttamente, quanto in termini di modifica di talune tipologie contrattuali, facilitando, per certi aspetti, l’accertamento e la repressione di taluni fenomeni elusivi, purtroppo assai frequenti nel nostro Paese.
61 Circolare n.41/2010, cit., pag.9.
62 Pubblicata nella G.U. n.153 del 3 luglio 2012. Per un commento
si veda R. Camera, Flessibilità in entrata e le modifiche della
7. La legge 28 giugno 2012 n.92 ed il rafforzamento