In quest’ultimo gruppo raggruppiamo quei Paesi che, in base alle loro previsioni costituzionali, non concedono il diritto di voto allo straniero residente nel proprio territorio, escluso che non si tratti di un soggetto proveniente da uno Stato membro dell’Unione europea. Similmente al caso italiano, infatti, altre democrazie occidentali affidano totalmente alla disciplina in materia di cittadinanza il riconoscimento dei diritti politici, legando a questo istituto tutte le libertà in capo ai nazionali e non prevedendo alcuna “deroga” per coloro che risiedono stabilmente da un determinato periodo di tempo. Ciò che accomuna questi Stati (Germania, Francia, Austria e Grecia) è una consistente incidenza del fenomeno migratorio, sia interno che esterno. Ciò si verifica per ragioni storiche, culturali, politiche e più semplicemente territoriali. Un motivo, invece, di particolare differenza tra questi ordinamenti si riscontra nei processi di acquisizione della cittadinanza che, in alcuni casi, sono molto più brevi e di semplice accesso (Francia), in altri rimangono ancorati ad una disciplina molto più lunga e di difficile completamento (oltre all’Italia, anche l’Austria e la Germania). Quasi sempre, ciò è accompagnato da politiche migratorie assai restrittive e da uno scarso interesse per l’estensione della partecipazione politica dello straniero non comunitario (es. Grecia).
Il primo caso degno di nota è certamente quello tedesco. Ai sensi dell’art. 28 del Grundgesetz del 1949 (Legge fondamentale della Repubblica Federale di Germania), si sancisce in modo chiaro che «nelle elezioni dei comuni sono ammesse anche persone che sono cittadini di uno Stato membro dell’Unione europea, in conformità con la legislazione comunitaria, con diritto di voto e di essere eletti»525. Lo stesso
diritto, quindi, viene precluso per coloro che provengono da territori extraeuropei. Eppure, nel febbraio 1989 un Land (Schleswig-Holstein) e la città-Stato di Amburgo, approvarono due leggi che estendevano agli stranieri il diritto di voto alle elezioni
525 Nello specifico, l’art. 28 GG è stato integrato dalla Legge del 21 dicembre 1992, BGBL I, p. 2086. In virtù di questa modifica sono state emanate le relative disposizioni a livello regionale per consentire l’accesso al voto dei cittadini europei.
comunali limitatamente al territorio del Land526. Entrambe le leggi sono state
dichiarate incostituzionali ed annullate dalla Corte costituzionale con la nota Sentenza del 31 ottobre 1990527. Nello specifico il Bundesverfassungsgericht fece riferimento al
principio, sancito dall'art. 1, comma 2 della Costituzione tedesca, per cui la sovranità appartiene al popolo il quale la esercita attraverso le elezioni e tramite specifici organi istituzionali. Rispetto a quest'ultimo punto, si fece un esplicito richiamo al fatto che gli stranieri (per propria condizione di migranti) hanno la possibilità di rientrare nei loro Paesi d'origine e non possono influire sulle decisioni del Governo locale.
In modo più esplicito, i giudici fecero riferimento all'art. 20, comma 2 GG che stabilisce che «tutto il potere proviene dal popolo» (anche quello locale), nella più restrittiva accezione di comunità nazionale "unitaria", che si basa sull'appartenenza alla stessa "nazione"528. Infine, la Corte costituzionale tedesca rinvia i ricorrenti alla
legislazione in materia di concessione "abbreviata" della cittadinanza allo straniero529.
Come è noto, poi, per consentire il diritto di voto ai cittadini comunitari si è proceduto nel 1992 ad una revisione della Costituzione che ha superato quanto sancito da questa sentenza. L'accordo di coalizione tra il Partito socialdemocratico e i Verdi, usciti vittoriosi dalle elezioni federali del 27 settembre 1998, prevedeva, nel quadro di un ampio progetto di integrazione degli stranieri, l'estensione del diritto di voto ai cittadini non comunitari. Tuttavia, la legislatura si è conclusa nel 2002 senza l'adozione di specifici provvedimenti in tal senso530.
Per ciò che concerne la normativa vigente, il 5 febbraio 2009, dopo le ultime modifiche, è entrata in vigore l’attuale versione della “Legge sulla cittadinanza”
526 La legge regionale concedeva il diritto di voto alle elezioni comunali agli stranieri residenti nel Land da almeno 5 anni ed originari di Paesi che riconoscevano tali diritti anche ai nazionali tedeschi. La legge di Amburgo, invece, prevedeva il diritto di voto degli stranieri residenti da almeno 8 anni.
527 Cfr. BVERFGE 83 del 1990, p. 37 ss.
528 FRANCESCO PALERMO, JENS WOELK, Diritto costituzionale comparato dei gruppi e delle minoranze, II ed., Padova, CEDAM, 2011, p. 110.
529 Il processo di naturalizzazione abbreviata è contenuto nella Legge di riforma della cittadinanza del 15 luglio 1999, BGBL I, p. 1618.
530 Per una visione complessiva del dibattito avvenuto a livello politico e legislativo in Germania su questi temi, si veda KLAUS SIEVEKING, Kommunalwahlrecht für Drittstaatsangehörige: "kosmopolitische
Phantasterei" oder Integrationsrecht für Einwanderer? , Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik,
vol. 4, n. 28, 2008, p. 121 ss. Sulla giurisprudenza del Tribunale tedesco, si veda nel detaglio ENRICO GROSSO, La titolarità del diritto di voto, op. cit., p. 83 ss.
(Zuwanderungsgesetz) aveva sostituito la “Legge sugli stranieri” (Ausländergesetz) e i relativi paragrafi sulla cittadinanza erano confluiti nel testo della “Legge sulla cittadinanza” (StAG)531, mentre i rimanenti articoli erano stati accorpati alla nuova
“Legge sul diritto di soggiorno” (Aufenthaltsgesetz). Con questa riforma, restando invariati i prerequisiti, oggi i diritti di partecipazione politica per gli stranieri extraeuropei sono riconosciuti solamente a coloro che diventano nazionali dello Stato532. Il lungo periodo di residenza richiesto (8 anni) complica di gran lunga la
fruizione dei diritti da parte dello straniero.
Un ulteriore caso in cui lo status civitatis risulta essere l'unica "porta di accesso" ai diritti di partecipazione politica è quello francese, dove il legame tra la legislazione sulla cittadinanza e quella sull’immigrazione è diventato ancora più indissolubile negli ultimi anni, suffragato da riforme sulla normativa che regola l’ingresso e il soggiorno degli stranieri sul territorio nazionale e quella relativa alla concessione della cittadinanza. I legislatori, inizialmente, si erano orientati verso la redazione di testi di legge separati, al fine di modificare la normativa sulla nazionalità per "salvaguardare" l'unità della comunità nazionale (e non per regolare i flussi migratori). Tuttavia, le “leggi Sarkozy” del 26 novembre 2003 e del 24 luglio 2006 abbandonano definitivamente questo atteggiamento: la politica sull'immigrazione viene realizzata allo scopo di proteggere l’identità francese e queste leggi “relative all’immigrazione e al soggiorno degli stranieri in Francia” includono (per la prima volta) anche un certo numero di "nuove norme" sulla concessione della cittadinanza, destinate a rinforzare il
531 Il par. 10, comma 1 della presente Legge oggi definisce le condizioni per l’acquisto dello status
civitatis. Il legislatore si era proposto di facilitare l’acquisizione del diritto alla cittadinanza sulla base del
soggiorno protrattosi per una certa durata: da un minimo di quindici anni, previsto dalla precedente versione dell’AuslG, nel 1999 si è così passati agli attuali otto anni consecutivi.
532 In ogni caso, la legislazione tedesca prevede anche una possibile discrezionalità in capo all’autorità che concede la cittadinanza, ai sensi del par. 8 della StAG. Secondo questa norma «uno straniero con legittima residenza abituale in Germania può ottenere la cittadinanza» se è capace di agire, non ha riportato condanne penali, può disporre di un alloggio ed è in grado di provvedere al proprio mantenimento e a quello dei familiari a carico. Negli ultimi anni il rapporto tra il numero di cittadinanze accordate per l’uno o l’altro dei due criteri si è capovolto: dal 2005 al 2009 le concessioni di diritto superavano largamente quelle discrezionali. Cfr. MICHELE LOZZI, LUCIANO SILIPRANDI, "Rapporto Germania." In Vecchio continente… Nuovi cittadini. Normative, dati e analisi in tema di Cittadinanza, Fondazione ISMU, Roma, 2012, p. 9 e relativa tabella comparativa.
controllo relativo all’ingresso di stranieri sul territorio dello Stato. Con queste leggi, infatti, la procedura per acquisire la cittadinanza è resa più lunga e complessa. Il livello di integrazione del richiedente assume un’importanza fondamentale ed è valutato attraverso un incontro individuale. L’assimilazione alla comunità francese include non solo la conoscenza della lingua, ma anche quella dei diritti e dei doveri conferiti dalla cittadinanza stessa533.
Anche in questo ordinamento, quindi, viene precluso il diritto di voto agli stranieri. L'art. 3 della Costituzione francese stabilisce che «sono elettori […] tutti i cittadini francesi». A tal proposito, il Conseil Constitutionnel ha avuto modo di affermare che tale principio è valido anche per le elezioni locali, dal momento che il sistema francese prevede che gli eletti a livello locale eleggono a loro volta i membri del Senato534; quest'ultimo, come è noto, nell'ordinamento giuridico d'oltralpe rappresenta
le collettività territoriali535. L'unica forma di "apertura" (forzata) si è resa necessaria al
fine di consentire il voto nelle elezioni locali ai cittadini dell'Unione europea. Per fare ciò si è proceduto a riformare la Costituzione con l'introduzione di un nuovo articolo
88-3, volto a sancire che il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni municipali può
essere accordato esclusivamente ai cittadini comunitari, che comunque non possono essere eletti alla carica di sindaco e sono esclusi dalla designazione degli elettori senatoriali e dalla eleggibilità alla carica di senatore536.
533 In tal senso, nel 2007 è stato creato il “Ministero dell’Immigrazione e dell’Identità nazionale”, incaricato sia di concedere la cittadinanza agli stranieri che di riformare le leggi sull’immigrazione. Questo ministero, la cui creazione aveva suscitato aspre polemiche, è stato dissolto il 14 novembre 2010. La riforma di maggiore rilievo che fu portata avanti da questo organismo prima della sua dissoluzione è stata quella di dare potestà alle prefetture in materia di concessione della cittadinanza. Si consideri, a tal proposito, che gli stessi presidi prefettizi si occupano, per legge, di misure relative alla regolazione dei flussi migratori. Da qui, come nel caso precedente, la cittadinanza può essere richiesta dallo straniero che risiedein Francia da più di cinque anni, ma il suo conferimento è puramente discrezionale.
534 Per una visione complessiva degli orientamenti relativi alla giurisprudenza dell’Alto Tribunale francese, si faccia riferimento a MERCEDES SOTO GARCÍA, La elaboración del estatuto constitucional de
los extranjeros por la jurisprudencia constitucional: el ejemplo del Consejo Constitucional francés, in Miguel Revenga
Sánchez, Problemas constitucionales de la inmigración : Una visión desde Italia y España, op. cit., p. 633-646.
535 Cfr. Consiglio costituzionale, Decisione n. 92-308 del 9 aprile 1992. 536 Cfr. Legge costituzionale n. 92-554 del 25 giugno 1992.