C) Aspetti giurisprudenziali della cittadinanza dell’Unione
II. La titolarità e l’esercizio dei diritti dello straniero.
Per ciò che concerne i diritti imputabili allo straniero, non è semplice identificare e classificare con adeguata chiarezza tutte le libertà che riguardano il soggetto migrante ed è necessario, quindi, ricorrere al già citato articolo 13 CE che, nel suo primo comma, stabilisce appunto che «Los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el presente Título en los términos que establezcan los Tratados y la Ley». In particolare, sull’interpretazione di questo disposto normativo, il Tribunal constitucional ha primariamente contribuito a renderne ancora più chiaro il significato nella già nota sentenza STC 107/1984, affermando che l’art. 13 CE «presuppone che il godimento dei diritti e delle libertà - il termine "libertà pubbliche" non ha ovviamente un significato restrittivo - riconosciuto nel titolo I della Costituzione, deve essere esercitato nella misura determinata dai trattati internazionali e la legge nazionale spagnola e in conformità con i termini ed i contenuti previsti in tali norme»194. A ciò, lo steso Tribunal aggiunge che
questa interpretazione non implica che «si sia voluto deconstituzionalizzare la posizione giuridica degli stranieri sui diritti e le libertà, in quanto la Costituzione non dice che gli stranieri in Spagna godono delle libertà conferite dai trattati e dalla legge, bensì di libertà "che garantisce il presente Titolo, nei termini stabiliti dai trattati e dalla legge" in modo tale che i diritti e le libertà degli stranieri siano ancora diritti costituzionali e quindi dotati, nella loro regolamentazione specifica, di tutela costituzionale, essendo tutti, senza eccezioni di loro contenuto, diritti di natura giuridica»195.
194 Sulla ricostruzione storica e giuridica del concetto di “libertà pubbliche”, molto interessante risulta la comparazione fatta da MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO, Constitución y extranjería : los derechos
fundamentales de los extranjeros en España, Cuadernos y debates, Madrid, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, 2002, p. 72 ss. nella quale si analizza l’influenza degli altri ordinamenti europei (quello francese, in maggior misura) nella formulazione dell’art. 13.1 della Costituzione spagnola.
195 Nello stesso senso (forse, più ampliato) si muove la sentenza STC 99/1985 quando afferma che «gli stranieri non godono solamente dei diritti che sono stabiliti dai Trattati e dalle leggi, ma di tutti quelli che sono stabiliti al Titolo I», il cui contenuto dovrà essere «interpretato ai sensi del Trattato o della legge nazionale». Conclude, poi, affermando che «esistono diritti che non possono essere “temperati” e, quindi, corrispondono tanto agli spagnoli come agli stranieri».
I giudici costituzionali, successivamente, sono intervenuti nel delineare in maniera più esaustiva i limiti (e le restrizioni) che riguardano tali diritti196 ribadendo che, se da un
lato la portata dell’art. 13 è da considerarsi come non ostativa di una limitazione di queste libertà da parte del giudice, detta restrizione non può essere illimitata. Sempre secondo i Giudici, le limitazioni all’operato del legislatore possono essere rintracciate sia nell’articolo 10.1 della Costituzione, e si evince da quei diritti che «sono imprescindibili per la garanzia della dignità umana che, conforme all’art. 10.1, costituiscono il fondamento dell’ordine politico spagnolo», tanto come nell’articolo 10.2 CE, visto che «una cosa è autorizzare il trattamento differenziato tra gli spagnoli e gli stranieri, un’altra è estendere questa autorizzazione come possibilità di legiferare a riguardo, senza tenere conto di precisi dettami costituzionali»197. Quest’ultimo punto, sicuramente, è influenzato da un’analisi
letterale degli articoli che, nella stessa Costituzione spagnola, disciplinano i diritti e i doveri del cittadino198.
196 Oltre alla già citata STC 115/1987, il TC è intervenuto in questo ambito anche con la STC 242/1994.
197 In tal senso, facendo riferimento alle due citazioni nel testo, il TC ha mantenuto una posizione molto chiara poiché ha reso impossibile per tali diritti il cd. “recurso de amparo constitucional” con la STC 57/1994. Per quanto riguarda, invece, l’incidenza dei Trattati internazionali in materia di diritti umani, il TC rivendica la propria funzione interpretativa affermando, da un lato, che «il contenuto (dei Trattati) si converte, in un certo modo, nel contenuto costituzionalmente dichiarato» (cfr. STC 36/1991) ma, per altri versi, ribadisce che ciò non «conferisce (automaticamente) rango costituzionale ai diritti e doveri dichiarati internazionalmente, se essi non sono (a loro volta) “proclamati” dalla Costituzione». A quanto pare, questa situazione oltrepasserebbe il limite dell’art. 10.2 CE (Cfr. STC 36/1991). Per maggiore completezza, si ricorda che istituto dell’Amparo constitucional è espressamente previsto dalla Costituzione spagnola del 1978 (artt. 161, 53.2) per le libertà disciplinate dagli articoli 14 a 30; l’Amparo è, altresì, disciplinato dalla LOTC (Ley organica 2/79), dalla LOPJ sul potere giudiziario ed è rinvenibile in numerosa normativa in materia di procedura penale e civile, sistema elettorale generale e giurisdizione amministrativa. Si ricorda, altresì, che si tratta di un ricorso diretto ed individuale attraverso il quale è possibile tutelare precisi diritti dinanzi al Tribunal constitucional; con esso, in definitiva, si rende attuabile un controllo concreto di costituzionalità. Con riferimento a quanto trattato sinora, si veda in dottrina ROSARIO TUR AUSINA, L’utilizzazione da parte del Tribunal supremo e del
Tribunal Constitucional spagnolo della giurisprudenza comunitaria e della Corte europea dei diritti dell’uomo in materia di diritti, in Giancarlo Rolla (a cura di), Il sistema europeo di protezione dei diritti fondamentali e i
rapporti tra le giurisdizioni, Milano, Giuffrè, 2010, p. 267 ss.
198 Rispetto a questo tema così delicato, si segnala l’interessante visione sostenuta da JOSÉ LUIS GARCÍA GUERRERO, I diversi statuti giuridici dei diritti e delle libertà nell'ordinamento costituzionale spagnolo e
Se vista in questi termini, la questione relativa alla titolarità dei diritti si esaurirebbe nel riscontro di un criterio che sia il più possibile idoneo e preciso nel classificare le categorie delle libertà costituzionalmente garantite. Come già detto, uno dei criteri potrebbe essere appunto quello dell’analisi testuale dei dettami costituzionali che, se da un lato è molto esplicita usando il termine «toda persona» o «todos», vale a dire si rivolge a qualsiasi individuo, in altri versetti si riferisce direttamente agli «spagnoli» o, più propriamente, ai «cittadini», prefigurando una titolarità diretta e inequivocabile dei nazionali. Per altri versi, tuttavia, sempre nel testo della Costituzione riscontriamo espressioni che potrebbero indure ad elaborare una terza categoria di diritti, ogni qual volta il legislatore si esprime con le espressioni «si riconosce il diritto a» o, parimenti, «è garantito il diritto di», lasciando all’interprete molta libertà di interpretazione. Il fatto che la volontà del costituente non fosse chiara a riguardo e che ciò, a opinione di chi scrive, non trovi avallo nel diritto comparato sia di tipo interno che europeo, ha costretto, anche in passato, a considerare la titolarità in senso “esatto” e poco interpretativo, visto che l’unico parametro utilizzabile era la già nota sentenza TC 107/1984.
A dire il vero, la Ley Orgánica 71/1985 ha provveduto a l’annoso problema della titolarità, suffragata, in ciò, da alcune pronunce del Tribunal constitucional che hanno chiarito, almeno a grandi linee, l’importanza del dato letterale e l’imprescindibile considerazione della «natura» dei diritti. Da questo, la Ley de Extranjería (Ley Orgánica 4/2000) al Titolo I (e, più precisamente, all’art. 3, comma 1 e 2) stabilisce non solo l’utilizzo del criterio interpretativo, quanto individua anche l’ambito di azione che condiziona l’operato del legislatore. Infatti, dal testo di legge citato, si può desumere che «gli stranieri in Spagna godono dei diritti e delle libertà enunciati nel Titolo I della Costituzione e nei termini stabiliti dai trattati internazionali, da questa legge e dalle norme per l'esercizio di ognuna di essi». A ciò, tuttavia, si aggiunga che primariamente «come criterio generale di interpretazione, si dovrà intendere che gli stranieri esercitano i propri diritti ai sensi della presente legge, a parità di condizioni con gli spagnoli». Allo stesso modo, si stabilisce il limite al legislatore, individuando come criterio il fatto che «le norme relative ai diritti fondamentali degli stranieri devono essere interpretate in conformità con la Dichiarazione universale dei diritti umani e dei trattati e accordi internazionali su tali questioni in vigore in Spagna, senza che possa distinguersi per credenze religiose o
diritti fondamentali. Fra Costituzioni nazionali, Unione Europea e Diritto internazionale, Milano, Giuffrè, 2010, p. 193 ss.
ideologiche o culturali di opposto orientamento per giustificare il compimento di atti o comportamenti contrari a queste norme».
Così, seguendo questo schema iniziale e ponendo mente a quanto sancito dalla sentenza 107/1984, possiamo tentare di classificare i diritti e le libertà degli stranieri a seconda che essi siano accordati agli spagnoli e agli stranieri in egual misura (quelli per cui la regolamentazione deve essere uguale), quelli che non appartengono per nulla alla condizione giuridica dello straniero e, infine, quelli che possono essere ricondotti ai trattati e alle leggi e, quindi, imputabili anche al migrante con una regolamentazione differente di quella riservata ai cittadini. La classificazione che andremo ad effettuare ed analizzare seguirà il modello “tripartito” avallato dalle decisioni sopracitate dei giudici costituzionali, a prescindere dal fatto che esistano classificazioni “bipartite” o “quadripartite” effettuate da altrettanta autorevole dottrina199.