In generale, tutte le proposte che andremo ad analizzare si muovono nel senso dell'integrazione rispetto alla disciplina costituzionale del diritto di voto; tuttavia, le previsioni non mirano a riformulare il testo dell’art. 48, ma tentano di inserire nuovi commi o, come nel caso della Proposta A.C. 4397, un articolo aggiuntivo più specifico, atto a regolare la condizione dello straniero già residente in Italia (es. cittadini dell'Ue). Altre ancora, in senso più ampio, modificano il testo di altre disposizioni405. Le soluzioni
ipotizzate si differenziano sotto vari aspetti: alcune proposte di legge attribuiscono in maniera espressa sia l’elettorato attivo che quello passivo ai cittadini stranieri406; altre,
invece, mirano al solo esercizio del diritto di voto, mantenendo invariato il testo costituzionale407.
In particolare, due proposte di legge (l’A.C. 2374, Pisapia ed altri e l’A.C. 4326,
Diliberto ed altri) riconoscono il diritto di voto agli stranieri senza, tuttavia, aggiungere
particolari requisiti all'esercizio ma lasciando la libertà di disciplina al legislatore ordinario il quale, nei limiti costituzionali consentiti, può procedere alla determinazione delle modalità e dei limiti necessari al godimento del diritto. Le restanti proposte, al contrario, pongono alcuni requisiti all'estensione: il primo riscontro riguarda la natura dell'estensione, considerata solo per le elezioni amministrative, seppur con diverse accezioni (elezioni regionali o degli enti locali). In ogni caso, non operano alcun riferimento alle elezioni politiche. Per altri versi, la titolarità viene riconosciuta solo agli stranieri regolarmente soggiornanti sul territorio nazionale con diversi periodi di residenza: da almeno cinque anni (A.C. 1464, 2540, 4406), tre anni (A.C. 1616), e sei anni (A.C. 4397, 4510).
Come già detto, una analisi particolare merita la proposta Anedda ed altri (A.C. 4397) poiché introduce tutta una serie di requisiti per l'accesso ai diritti di cittadinanza. In novellando l’art. 48 Cost., ne integra la disciplina con un successivo art. 48-bis, interamente dedicato al voto degli stranieri non comunitari. Cfr. CAMERA DEI DEPUTATI, "Riconoscimento del diritto di voto ai cittadini stranieri", In Progetti di legge, n. 534, Servizio studi, Roma, 2004.
405 Per un elenco analitico e commentato delle diverse proposte, si veda FABIO SCIOLA, Regioni e
diritto di voto degli stranieri residenti, Nuova Rassegna, n. 22, 2006, p. 2740 ss.
406 Si tratta degli A.C. 1464, 1616, 4397, 4406, nonché dell’A.C. 2374, in cui l’estensione dell’elettorato passivo risulta dalla nuova formulazione dell’art. 51 Cost. il quale, modificato nel suo primo comma, riconosce il diritto di accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza a “tutti i cittadini e gli stranieri dell’uno e dell’altro sesso”.
particolare, realizza una vera e propria formulazione di un articolo da inserire nella Costituzione, l'art. 48-bis, il cui primo comma riconosce il diritto di voto (attivo e passivo) nelle elezioni amministrative agli stranieri non comunitari. Per poter godere di tale titolarità essi devono aver raggiunto la maggiore età; soggiornare stabilmente e regolarmente in Italia da almeno sei anni; essere titolari di un permesso di soggiorno per un motivo che consente un numero indeterminato di rinnovi; dimostrare di avere un reddito sufficiente per il sostentamento proprio e dei familiari. A ciò si aggiunge che i soggetti non devono essere stati rinviati a giudizio per reati per i quali è obbligatorio o facoltativo l’arresto408. Significativo è il tentativo fornito per il riconoscimento del diritto di
voto agli stranieri extraeuropei, utilizzando la formula «in conformità alla disciplina prevista per i cittadini comunitari»409.
Alla luce di tale disciplina si desume che l’estensione dell’elettorato attivo e passivo agli stranieri extracomunitari concernerebbe le sole elezioni comunali e circoscrizionali, restando esclusa la possibilità per lo straniero di candidarsi alla carica di sindaco. In effetti, il comma 2 dell’articolo 48-bis Cost. subordina l’esercizio del diritto di voto alla formulazione di una richiesta da parte degli interessati ed all’impegno, contestualmente, a rispettare i principi fondamentali della Costituzione italiana. Anche questa proposta che, come si nota, si discosta dalle altre per i limiti posti all’esercizio dei diritti politici, non ha ultimato il processo di approvazione. Infine, la Proposta Bulgarelli ed
altri (A.C. 2540) apporta un’ulteriore innovazione riguardante tutti gli elettori: in deroga
primo comma dell’art. 48 (che esige il requisito della maggiore età), esso attribuisce il diritto di voto per i consigli regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali a coloro che abbiano compiuto il sedicesimo anno di età, a prescindere se essi abbiano o meno la cittadinanza italiana e dal periodo della loro residenza.
Ci sono state alcune proposte che, oltre a prevedere la modifica dell’art. 48 Cost., hanno riguardato anche altri articoli del testo costituzionale. È il caso, ad esempio, della
408 Da notare che la formulazione proposta riproduce quasi integralmente, fissandoli quali parametri di rango costituzionale, i requisiti che l’art. 9, comma 1, del testo unico sull’immigrazione (D.Lgs. 286/1998) prescrive per il rilascio della carta di soggiorno. Si ricorda, a tal proposito, che lo stesso art. 9.4 del T.U. già prevede che gli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia e titolari della carta di soggiorno possano partecipare alla vita pubblica locale, “esercitando anche l’elettorato quando previsto dall’ordinamento”. Naturalmente tale inciso, sic stantibus rebus, risulta inoperante.
409 Si ricorda che l’elettorato attivo e passivo degli stranieri, cittadini dell’Unione europea, residenti in Italia non è disciplinato dalla Costituzione, bensì dal già citato art. 19 del Trattato che istituisce la Comunità europea, dalla direttiva 94/80/CEE del 19 dicembre 1994 e dal D.lgs. 197/1996.
proposta Soda (A.C. 1616) che pretendeva di modificare gli art. 17, 18 e 49 Cost., sostituendo alle parole “I cittadini hanno diritto” o “Tutti i cittadini hanno diritto” con le parole: “Tutti hanno diritto”. Da ciò, sarebbe scaturita l’esplicita estensione anche ai non cittadini: ad essi, infatti, sarebbe stato esteso il «diritto di riunirsi pacificamente e senz’armi» (art. 17 Cost.); il «diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale»410 (art. 18 Cost.) e il «diritto di associarsi
liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale», (art. 49 Cost.).
Altri progetti (A.C. 1616 e l’A.C. 1464) apportano una modifica di analogo tenore all’art. 50 Cost., estendendo ai non cittadini la possibilità di rivolgere petizioni alle Camere “per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità”. Le due proposte di legge intervengono anche sulla disciplina del referendum popolare abrogativo di leggi o di atti aventi forza di legge, aggiungendo un comma all’art. 75 Cost.: entrambe estendono la partecipazione ai referendum abrogativi di leggi in materia di autonomie locali agli stranieri residenti in Italia da un certo numero di anni411, secondo modalità da stabilire con legge
ordinaria. Le stesse proposte di legge (A.C. 1616 e 1464) aggiungono, poi, un comma all’art. 51 Cost., disponendo che la legge possa prevedere e disciplinare l’accesso degli stranieri ai pubblici uffici. L’A.C. 1464 limita tale possibilità ai soli servizi sanitari o sociali, escludendo gli uffici preposti a funzioni di pubblica sicurezza, giustizia o difesa dello Stato412.
Come si può notare con facilità, le proposte si differenziano a seconda di quale sia lo spirito dei soggetti proponenti ma, in comune, mantengono una serie di requisiti che possano “attestare” la stabilità e l’appartenenza dello straniero. Pur riscontrando, in alcune di esse, determinati elementi di estrema novità (specie nei casi di elettorato passivo), siamo convinti, in ogni caso, che all’atto di disciplinare il godimento dei diritti politici o degli altri diritti di partecipazione, si sia sinora proceduto sempre in ottemperanza a quel senso di “concessione” e non di “riconoscimento” con cui l’istituto della cittadinanza in Italia è stato sempre inteso.
410 salvo il divieto delle associazioni segrete o di quelle con finalità politiche e organizzazione militare. 411 Cinque anni per l’A.C. 1464; tre anni per l’A.C. 1616.
412 . L’A.C. 1616 apporta anche una modifica di coordinamento all’art. 54 Cost., imponendo a tutti (non ai soli cittadini) il dovere di adempiere alle funzioni pubbliche con disciplina ed onore, prestando giuramento ove previsto dalla legge.