C) Aspetti giurisprudenziali della cittadinanza dell’Unione
I. Principi generali del diritto degli stranieri in Spagna.
Il diritto dell’immigrazione ha subìto nell’ordinamento giuridico spagnolo un processo di costituzionalizzazione, con particolare riferimento alla protezione dei diritti e delle libertà dei soggetti stranieri e si distingue per il suo «carattere tardivo» ed «il metodo frammentario»184. Nello specifico, si può affermare che il “derecho español de
extranjería” è regolato da due principi basilari e non coincidenti tra loro, che riguardano da un lato i diritti civili e, dall’altro, le libertà politiche. Rispetto ai primi, l’articolo 27 del Codice civile sembra affermare con chiarezza l’assoluta parità di diritti e doveri che va riservata tanto agli spagnoli come agli stranieri185. Per ciò che concerne, invece, le libertà
politiche (o pubbliche), l’articolo 13.1 della Costituzione spagnola manifesta un’attitudine che, per lo meno inizialmente, non era propriamente ugualitaria ma che, in ogni caso, rinviava la possibile estensione di tali diritti attraverso le leggi o l’adesione ai trattati internazionali186.
Questa affermazione non è da sottovalutare poiché, se da un lato l’art. 10.2 CE segnala la piena adesione alla Dichiarazione universale dei diritti umani, è evidente che «il primo comma dell’articolo 13 non implica che gli stranieri godranno solamente di quei diritti e quelle libertà stabilite dai trattati e dalle leggi. […] Significa, piuttosto, che il godimento (di tali diritti) e ciò che riguarda il loro contenuto dovrà essere determinato dai
184 Cfr. EDUARDO ROIG MOLÉS, Los derechos de los extranjeros: titularidad y limitación, in Miguel Revenga Sánchez (coord.), Problemas constitucionales de la inmigración: Una visión desde Italia y España, Valencia, Tirant lo Blanch, 2005, p. 587.
185 L’art. 27 CC recita «gli stranieri godono in Spagna degli stessi diritti civili degli spagnoli, salvo quanto disposto dalle leggi speciali e dai Trattati».
186 L’art. 13.1 CE stabilisce che «gli stranieri godranno in Spagna delle libertà pubbliche garantite dal presente titolo nei termini stabiliti dalla legge e dai trattati».
trattati internazionali e dalla legge interna spagnola»187. Tali presupposti, come segnalato
dallo stesso Tribunal Constitucional188, «dovranno rispettare, in ogni caso, le
prescrizionicontenute nella Costituzione»189.
Detto questo, è la stessa Costituzione che dà la possibilità di “modificare” il godimento dei diritti, in ottemperanza al criterio della nazionalità. In tal senso, lo stesso Tribunale supremo ha operato una tripartizione nel sistema delle libertà, in base al vincolo che intercorre tra il diritto fondamentale e la dignità della persona; maggiore (o minore) sarà il legame alla dignità personale: e maggiori (o minori) saranno le conseguenze giuridiche in questo ambito190. Lo stesso Tribunal constitucional considera,
quindi, l’esistenza di un primo gruppo di diritti che, essendo di immediata e diretta imputabilità all’essenza stessa della persona umana, si riferiscono a qualsiasi individuo, sia esso nazionale o straniero: tra questi, i giudici si riferiscono al diritto alla vita, all’integrità fisica e morale, alla libertà di pensiero e personale e, in ultimo, alla tutela giudiziaria effettiva. Vi è, poi, un gruppo di diritti nel quale il legame con la dignità della persona è meno immediato; in questo caso, il legislatore ha la possibilità di differenziarne l’esercizio e determinare una differente portata tra i cittadini e gli stranieri, secondo il già citato criterio della nazionalità191: si tratta di diritti come la libertà di residenza e di circolazione
(art. 19), la libertà di riunione (art. 21), la libertà di associazione (art. 22) e il diritto al
187 Come segnalato dal Tribunal constitucional nella sentenza 99/1985.
188 Sul cambio di tendenza prodottosi in queste tematiche da parte dell’Alto tribunale spagnolo, è interessante la ricostruzione svolta da ELISEO AJA FERNÁNDEZ, La nueva regulación de la inmigración
en España, Madrid, Tirant lo Blanch, 2000, p. 21-24 e 25-26.
189 Secondo quanto affermato dalla sentenza TC 115/1987. In tal senso, è importante segnalare l’altra corrente dottrinale, sostenuta dai voti contrari alla sentenza STC 115/1987 e da alcuni autori (Pedro de Vega, Francisco Fernández Segado) in virtù della quale la capacità di disposizione del legislatore nazionale in questo ambito è limitata unicamente dai Trattati internazionali. Al contrario, il TC sostiene che la libera azione del legislatore in questo ambito è obbligata, fondamentalmente, al rispetto del contenuto formale e costituzionale di ogni libertà disciplinata.
190 In ogni caso, è importante segnalare che questo criterio si è rivelato come necessario, per la piena equiparazione tra nazionali e stranieri rispetto all’esercizio di determinati diritti e, per altri versi, ha consentito di introdurre alcune distinzioni nel godimento di talune libertà che (seppur con qualche dubbio) non sono legati direttamente alla dignità personale.
191 È ciò che si evince dalla nota sentenza del TC 107/1984, FJ4, quando afferma che «la disuguaglianza (degli stranieri) risultante rispetto agli spagnoli non è […] incostituzionale, non perché è giustificata da motivi degni di considerazione, ma, più semplicemente, perché in questa materia non vi è alcun obbligo che ci imporrebbe la parità di trattamento».
lavoro (art. 35). In tutti questi casi, la nazionalità risulta essere la discriminante di maggiore rilievo anche se, nel considerare la fruibilità del diritto in questione, il legislatore dovrà sempre tenere in conto che il fine perseguito dalla limitazione operata sia lecito ai sensi della Costituzione, che esista una relazione manifesta e causale tra il mezzo utilizzato (il diritto fondamentale, in questo caso) e il fine perseguito e che, in ultimo, che si rispettino i criteri di proporzionalità e uguaglianza.
Rispetto al nostro tema d’indagine, esiste ancora un gruppo di diritti ai quali fa riferimento l’articolo 13.2 della Costituzione spagnola il quale, connesso all’articolo 23, riserva la potestà di elettorato (attivo e passivo) e l’accesso alle cariche pubbliche ai soli cittadini spagnoli, salvo quanto disposto dalle leggi e dai trattati internazionali per ciò che concerne la condizione giuridica degli stranieri192. In questo modo, si delinea un quadro
basilare rispetto allo statuto dello straniero in Spagna che, come avremo modo di esaminare, caratterizza sia la dottrina che la giurisprudenza del Tribunale costituzionale193.
Alcune questioni, tuttavia, rimangono aperte e riguardano principalmente le differenze che intercorrono tra l’esercizio e la titolarità di questi diritti.
192 Sempre rispetto al trattamento impari che può intercorrere tra i cittadini spagnoli e gli stranieri, occorre precisare che il TC afferma nella già citata STC 107/1984, FJ3, che «quando l'art. 14 della Costituzione proclama il principio di uguaglianza, si riferisce esclusivamente agli “spagnoli”. Questi sono coloro che, in conformità alla Costituzione, “sono uguali davanti alla legge”, e non vi è alcun obbligo di estendere questa uguaglianza agli stranieri». A ciò, tuttavia, aggiunge che «non è solo l'art. 14 della Costituzione che dovrebbe essere analizzato ma […] è necessario prendere in considerazione altre disposizioni senza le quali non è possibile determinare lo status giuridico degli stranieri in Spagna». 193 In effetti, il TC ha mantenuto nei tempi questa formale distinzione tra i diritti e i doveri che dovevano considerarsi come propri degli stranieri. Per una visione più completa, si tenga conto tra le prime sentenze STC 115/1987, FJ1; STC 94/1993, FJ3; STC 150/1994, FJ 2,3,4; e tra le ultime STC 95/2000 e STC 169/2001. In dottrina, invece, si può trarre esempio di questa tendenza di classificazione cfr. gli interventi contenuti in M. ARAGÓN, ¿Es constitucional la nueva ley de extranjería?, Claves de razón practica, n. 112, 2001; interessante, per altri versi, le osservazioni sulla differente titolarità svolte da P. BIGLINO, A. PÉREZ CALVO, F. FERNÁNDEZ SEGADO, Encuesta sobre la
Ley de Extranjería, Teoría y realidad Constitucional, n. 7, 2001. Molta parte della dottrina, invece, si
concentra sulla titolarità e l’esercizio dei diritti accordati agli stranieri per coloro che sono considerati irregolari sul territorio nazionale (LO 8/2000); tra i tanti, si veda NICOLÁS PÉREZ SOLA, Comentario
a la Ley de Reglamento de Extranjería, Granada, Comares, 2001, p. 24 ss. e, per una vision più recente dopo
la riforma del regime giuridico avvenuta di recente, consultare FRANCISCO JAVIER DONAIRE VILLA, Derechos y libertades de los extranjeros, in Diego Boza Martínez, Francisco Javier Donaire Villa e David Moya Malapeira, La nueva regulación de la inmigración y la extranjería en España, Madrid, Tirant lo Blanch, 2011.