Il panorama degli interventi della S.C. sul fronte risarcitorio è molto frastagliato e questo non è un caso. Si tratta, infatti, di uno di quei territori in cui la giurisdizione amministrativa e quella civile sono chiamate sovente ad occuparsi delle stesse questioni. La delicatezza della materia, come ha evidenziato la più sensibile dottrina, risiede nella necessità di un raccordo per la salvaguardia della nomofilachia. Si ricorda, in proposito, il famoso “Memorandum delle tre giurisdizioni”, relativo ai rapporti tra i magistrati delle tre Corti superiori, siglato avanti al Presidente della Repubblica il 15 maggio 2017 e sottoscritto dai vertici della Corte di Cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, che ha dato vita ad un acceso dibattito tra gli studiosi.
Nel corso dell’anno in materia, in ogni caso, le soluzioni fornite sono del tutto coerenti con gli orientamenti di legittimità formatisi negli ultimi anni.
7.1. Annullamento in sede di autotutela.
Sez. U, n. 14324/2021, Falaschi, Rv. 661286-01, ha affermato che rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto il risarcimento dei danni subiti da un privato, che abbia fatto incolpevole
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affidamento su di un provvedimento amministrativo ampliativo della propria sfera giuridica, legittimamente annullato.
Nell’ipotesi, infatti, non si verte intorno alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, bensì di diritto soggettivo, rappresentato dalla conservazione dell'integrità del patrimonio, pregiudicato dalle scelte compiute confidando sulla originaria legittimità del provvedimento amministrativo poi caducato. La pronuncia è intervenuta in una fattispecie in cui la realizzazione di edifici, da destinare ad insediamenti produttivi, avrebbe dovuto essere eseguita dal privato sulla base di licenze edilizie revocate, in sede di autotutela, a seguito dell'approvazione di nuovo Piano Regolatore Generale.
7.2. Mancato rilascio di attestazione prospettato come atto dovuto.
Sulla stessa linea, Sez. U, n. 10105/2021, Stalla, Rv. 661085-01, ha chiarito che spetta al giudice ordinario la cognizione della vertenza promossa dal privato contro il comune per ottenere il risarcimento dei danni cagionati dal mancato rilascio di un'attestazione circa l'ubicazione della propria azienda in una zona degradata, il cui ottenimento, prospettato come doveroso, avrebbe consentito al privato di conseguire le agevolazioni regionali previste per le piccole imprese commerciali.
Calcando sentieri ampiamente battuti, la sentenza ricorda che il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve compiersi in base alla domanda, tenendo conto dell'intrinseca natura della posizione giuridica dedotta in giudizio, nella specie riconducibile ad una situazione di diritto soggettivo, quale è il diritto al rilascio della menzionata attestazione.
7.3. Danni derivati dalla predisposizione, presentazione o mancata modifica di un atto legislativo.
Molto delicata è l’area in cui è intervenuta Sez. U, n. 36373/2021, Terrusi, Rv. 662926-01, su una domanda di risarcimento proposta nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero dell'economia e dell'Agenzia delle entrate, per avere presentato e concorso all’approvazione, nonché per non avere provveduto alla successiva rimozione del trattamento fiscale di cui all'art. 1, comma 692, lett. d, della l. 17 dicembre 2019 n. 160 (Legge di Bilancio 2020), ritenuto costituzionalmente illegittimo perché discriminatorio ed in contrasto col diritto unionale della. L’arresto ha affermato che non configura un difetto assoluto di giurisdizione perché non riguarda controversie direttamente
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involgenti attribuzioni di altri poteri dello Stato o di altri ordinamenti autonomi, come tali neppure astrattamente suscettibili di dar luogo ad un intervento del giudice, ma l'esercizio di un diritto soggettivo mediante una comune azione risarcitoria ex art. 2043 c.c.
Utilizzando il consolidato criterio che fonda la ripartizione della giurisdizione sulla base del “petitum”, la pronuncia ha affermato, dunque, la giurisdizione del giudice ordinario, evidenziando come l’oggetto della domanda non era incentrato sul tributo e, quindi, non si rifletteva sull’espansione dell’ambito della giurisdizione tributaria. La parte attrice non aveva, infatti, posto in discussione l’attribuzione dell’atto alla potestà legislativa e neanche affermato la sindacabilità dell’atto legislativo, assunto come lesivo, da parte del giudice, limitandosi a dedurre che tale disciplina normativa, ove non disapplicata, avrebbe dovuto essere ritenuta costituzionalmente illegittima, in quanto discriminatoria o in contrasto con il diritto comunitario.
Si è, pertanto, affermato, che, laddove la postulazione riguardi i fondamenti di una pretesa risarcitoria, la lite per definizione sovviene alla materia dei diritti soggettivi e, dunque, non può essere escluso il diritto di azione, “anche se la lesione sia paventata come dipendente dall'esercizio asseritamente illegittimo di una potestà pubblica o dalla predisposizione, presentazione, o mancata modifica di un atto legislativo”. In una simile fattispecie, dunque, il giudice ordinario è chiamato a stabilire se l’evocata fattispecie integri o meno l’illecito civile denunciato.
7.4. Omesso esercizio del potere autoritativo discrezionale.
E', invece, per Sez. U, n. 21768/2021, Valitutti, Rv. 661861-01, devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia introdotta dal privato al fine di ottenere il risarcimento del danno conseguente all'omesso esercizio, da parte della P.A., del potere autoritativo discrezionale, ai sensi dell'art. 7 del d.lgs.
n. 104 del 2010, rispetto al quale la posizione soggettiva vantata dal privato è quella di interesse legittimo pretensivo.
In tal caso, infatti, non viene in considerazione l'incolpevole affidamento del privato su un provvedimento amministrativo ampliativo legittimamente annullato in sede di autotutela e neppure l'affidamento, circa l'emanazione di un provvedimento ampliativo, ingenerato da un comportamento della P.A. che si assume difforme dai canoni di correttezza e buona fede, in quanto la pretesa risarcitoria risulta fondata esclusivamente sull'omesso compimento dell'attività provvedimentale necessaria ad evitare l'insorgenza del dedotto pregiudizio. Non è inutile ricordare che, nella specie, la S.C. ha dichiarato la giurisdizione del giudice
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amministrativo in ordine ad una controversia introdotta da una società consortile impegnata, sulla base di una convezione urbanistica, nella realizzazione e vendita di un comparto edilizio nel quadro del programma di riqualificazione di un'area comunale, al fine di ottenere dal comune, quale proprietario dell'impianto fognario, nonché dall'ente gestore del servizio pubblico idrico integrato, comprensivo della rete fognaria, il risarcimento del danno derivante dal mancato realizzo o dalla mancata riparazione del sistema fognario nell'area interessata dalle realizzazioni edilizie.
7.5. Condotta illecita della P.A. nella gestione e manutenzione dei propri beni o per l’occupazione di aree private per la realizzazione di opera pubblica.
Sotto il profilo del possibile contenuto della condanna risarcitoria della P.A., Sez. 6-3, n. 25843/2021, Scoditti, Rv. 662438-01, ha confermato un consolidato orientamento di legittimità (da ultimo v. Sez. U, n. 05926/2011, Segreto, Rv.
616670–01) nella materia della gestione e manutenzione dei beni che ad essa appartengono. La pronuncia ha ribadito che l'inosservanza da parte della P.A., delle regole tecniche, ovvero dei canoni di diligenza e prudenza, può essere denunciata dal privato dinanzi al giudice ordinario, non solo, quando la domanda sia volta a conseguire la condanna al risarcimento del danno patrimoniale, ma anche ove sia diretta ad ottenere la condanna della stessa ad un "facere". La condizione è che la domanda non debba investire scelte ed atti autoritativi dell'amministrazione, ma, comunque, riguardare attività soggette al rispetto del principio del "neminem laedere".
In proposito la S.C. ha osservato come non sia più di ostacolo il disposto dell'art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall'art. 7 della l. 21 luglio 2000, n. 205 che devolve al giudice amministrativo le controversie in materia di urbanistica ed edilizia. A seguito della sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale, infatti, tale giurisdizione esclusiva non è più estensibile alle controversie nelle quali la P.A. non eserciti alcun potere autoritativo finalizzato al perseguimento di interessi pubblici alla cui tutela sia preposta.
Si pone sul solco di una giurisprudenza consolidata anche Sez. U, n.
21769/2021, Valitutti, Rv. 661862-01, secondo cui è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia introdotta dal concessionario di un'area pubblica comunale, adibita ad attività commerciale, al fine di ottenere il risarcimento del danno conseguente all'attività di demolizione del manufatto ivi realizzato, compiuta senza preavviso dall'ente concedente. In tale ipotesi il
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"petitum" sostanziale consiste nell'accertamento della responsabilità derivante da un comportamento materiale della P.A., lesivo di una posizione di diritto soggettivo e resta irrilevante la titolarità in capo all'attore di una concessione su bene demaniale, la quale non viene in discussione nei suoi aspetti provvedimentali di rilievo pubblicistico, ma unicamente nelle sue concrete modalità esecutive, e pertanto costituisce solo la premessa della domanda risarcitoria proposta.
Nel diverso campo delle occupazioni pubbliche di aree private, secondo Sez.
U, n. 05513/2021, Stalla, Rv. 660466-02, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie, anche di natura risarcitoria, relative ad occupazioni di aree private riconducibili, ancorché solo mediatamente, al concreto esercizio di un potere autoritativo, come nel caso di pregressa approvazione del progetto esecutivo dell'opera pubblica, quale atto di per sé esprimente la volontà della P.A. di acquisire, disporre e destinare l'area all'uso pubblico, a nulla rilevando l'eventuale intervenuto annullamento o sopravvenuta inefficacia del titolo legittimante l'occupazione.
Appartiene, viceversa, alla giurisdizione del giudice ordinario l'accertamento dell'intervenuta usucapione della proprietà del fondo occupato, oggetto della domanda riconvenzionale proposta dalla P.A., quale conseguenza, non già riconducibile al pregresso esercizio del potere autoritativo, bensì meramente occasionale, atteso che, tra quel potere e questo effetto intercorre, necessariamente, la "interversio possessionis", dalla detenzione qualificata al possesso, dell'occupante, ferma restando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla domanda, anche risarcitoria, relativa all'occupazione preordinata all'espropriazione (Sez. U, n. 05513/2021, Stalla, Rv. 660466-03).
7.6. Somministrazione di acqua non conforme ai livelli minimi di potabilità e qualità.
In materia si ricorda Sez. U, n. 32780/2018, De Stefano, Rv. 652097–01, la quale aveva affermato che l'azione risarcitoria proposta dall'utente nei confronti del gestore del servizio idrico integrato, qualora si controverta soltanto del risarcimento del danno cagionato all'utente dalla fornitura di acqua in violazione dei limiti ai contenuti di sostanze tossiche (nella specie, arsenico e floruri) imposti da disposizioni anche di rango eurounitario, ovvero del diritto alla riduzione del corrispettivo della fornitura stessa per i vizi del bene somministrato, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. In tale ipotesi, infatti, l'attività di programmazione o di organizzazione del servizio complessivo di fornitura di acqua posta in essere dalla P.A. costituisce solo il presupposto del non esatto
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adempimento delle obbligazioni gravanti sul gestore in forza del rapporto individuale di utenza.
Resta nella giurisdizione del giudice ordinario, secondo, Sez. U, n.
36897/2021, Scrima, Rv. 662887-01, anche la cognizione sulla domanda di manleva proposta dal gestore del servizio idrico integrato nei confronti dell'ente territoriale concedente nell'ambito dell'azione risarcitoria proposta dall'utente con riferimento all'insufficiente livello di somministrazione di acqua potabile, atteso che la domanda di manleva qualifica una garanzia impropria che è il riflesso della domanda principale risarcitoria, con la quale condivide pertanto il radicamento nella giurisdizione ordinaria.
7.7. Danno derivante dalla lesione dell’affidamento nella correttezza dell’azione amministrativa.
Spetta alla giurisdizione del giudice ordinario, secondo Sez. U, n.
00615/2021, Torrice, Rv. 660216-01, la controversia relativa alla pretesa risarcitoria dell'imprenditore, fondata sulla lesione dell'affidamento riposto nella condotta della pubblica amministrazione che si assume difforme dai canoni di correttezza e buona fede. La pronuncia, intervenuta nella materia di cassa integrazione guadagni, ordinaria e straordinaria, ha chiarito che in tale ipotesi la responsabilità della P.A. per il danno prodotto al privato quale conseguenza della violazione dell'affidamento dal medesimo riposto nella correttezza dell'azione amministrativa sorge da un rapporto tra la pubblica amministrazione ed il privato che con questa sia entrato in relazione, inquadrabile nella responsabilità di tipo contrattuale, secondo lo schema della responsabilità relazionale o da "contatto sociale qualificato", inteso come fatto idoneo a produrre obbligazioni ex art. 1173 c.c. La giurisdizione del giudice ordinario è riconosciuta, non solo, nel caso in cui tale danno derivi dalla emanazione e dal successivo annullamento di un atto ampliativo illegittimo, ma anche nel caso in cui nessun provvedimento amministrativo sia stato emanato, cosicché il privato abbia riposto il proprio affidamento in un mero comportamento dell'amministrazione.
7.8. Gare per l’affidamento di lavori o servizi pubblici.
Utilizzando il criterio legato al contenuto di quanto domandato, Sez. U, n.
17329/2021, Graziosi, Rv. 661540-02, ha riconosciuto al giudice ordinario la giurisdizione sulla controversia introdotta dalla P.A. che aveva indetto una gara per l'affidamento di lavori o servizi pubblici nei confronti del soggetto privato ad
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essa partecipante, al fine di ottenere il risarcimento del danno conseguente all'inadempimento del convenuto all'obbligo di rinnovare la polizza fideiussoria da esso prestata ove sia venuta a scadenza prima dell'aggiudicazione della gara. Il
"petitum" sostanziale, in tal caso, infatti, concerneva l'inadempimento di una obbligazione del privato, funzionale a preservare il diritto dell'ente pubblico appaltante all'escussione della garanzia, il cui fondamento risiede nel principio di buona fede sancito dall'art. 1337 c.c., dalla cui violazione scaturisce una responsabilità precontrattuale meramente occasionata dal procedimento amministrativo di affidamento di lavori o servizi.
7.9. S.p.a. a partecipazione pubblica.
In applicazione del criterio di ripartizione della giurisdizione sulla base della natura dell’atto posto in essere dalla P.A., Sez. U, n. 21958/2021, Falaschi, Rv.
661863-01 ha affermato che spetta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo conoscere della controversia inerente alla legittimità della revoca di un'autorizzazione rilasciata da una società per azioni a partecipazione pubblica, posta a fondamento di una domanda di risarcimento del danno. Trattandosi di atti compiuti "iure imperii", espressione di un potere pubblicistico autoritativo, essi, infatti, sono immediatamente lesivi della posizione giuridica di interesse legittimo della società originariamente autorizzata.
8. Enti.
A conferma di un orientamento risalente di legittimità espresso da Sez. U, n.
26972/2009, Mazziotti Di Celso, Rv. 610744–01, Sez. U, n. 21770/2021, Valitutti, Rv. 661870-01, ha nuovamente affermato che è devoluta alla cognizione del giudice ordinario la controversia concernente l'esistenza dell'obbligo di un comune consorziato di contribuire alle spese sostenute dal consorzio. In tal caso, infatti, la questione, non è riconducibile ad un procedimento amministrativo, né riguarda l'estrinsecazione di poteri autoritativi, ma ha ad oggetto posizioni di diritto soggettivo derivanti dalle ragioni di credito fatte valere dal consorzio. Né essa rientra tra quelle concernenti la formazione, conclusione ed esecuzione di un accordo tra pubbliche amministrazioni, ai sensi dell'art. 15 della l. n. 241 del 1990, in relazione al quale sussisterebbe la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, a norma dell'art. 133, comma 1, lett. a, n. 2 c.p.a.
Su un versante del tutto diverso, Sez. U, n. 10244/2021, Doronzo, Rv.
661047-01, ha chiarito che l'Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI), pur
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titolare di compiti di natura tendenzialmente amministrativa, svolti su mandato e dietro finanziamento statale, oltre che attribuiti da norme di natura pubblicistica, in assenza di un'espressa previsione normativa che la qualifichi "ente pubblico", ai sensi dell'art. 4 della l. 20 , marzo 1975, n. 70, non può essere annoverata tra le pubbliche amministrazioni indicate nell'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001. Depongono per la natura di soggetto di diritto privato la forma giuridica prescelta, le previsioni statutarie, la libertà di adesione e recesso degli associati, la funzione di rappresentanza e tutela degli interessi dei comuni associati e di raccordo con il sistema centrale. Da tale premessa discende che la controversia relativa alla procedura di convocazione dell'assemblea e di nomina del coordinatore regionale di tale associazione, in mancanza di disposizioni contrarie, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, discutendosi della legittimità di atti non riconducibili all'esercizio di un pubblico potere.