Il regolamento preventivo di giurisdizione può essere definito come lo strumento per poter sollevare, prima ancora di qualsiasi decisione, la questione dell’esistenza della potestas iudicandi in capo al giudice adìto.
Si tratta di un rimedio preventivo attraverso il quale si sottopone alla Corte di Cassazione l’esame della questione di giurisdizione, allo scopo di evitare che si proceda in un giudizio relativo ad una controversia o ad un “affare” con riferimento al quale il giudice adìto sia privo di giurisdizione.
Il problema maggiore che la disposizione dell’art. 41, comma 1, c.p.c. ha sempre posto è quello del termine entro il quale esso può essere proposto.
Il punto fermo era che sia la sentenza di merito, non definitiva, sia la pronuncia di una sentenza definitiva di rito precludevano la proponibilità del regolamento preventivo.
Ne derivava, ad esempio, che non si riteneva preclusiva della proponibilità del regolamento preventivo di giurisdizione la sentenza che si fosse limitata ad affermare la giurisdizione in capo al giudice adìto.
Il regolamento preventivo di giurisdizione, e l’esigenza, sottesa a tale strumento processuale, che il dubbio sull’esistenza della potestas iudicandi in capo al giudice adìto sia sciolto in limine litis, e comunque prima che quest’ultimo si pronunci sul merito della domanda o definisca il giudizio in rito, si aggancia all’art.
65 dell’ordinamento giudiziario (r.d. n. 12 del 1941), a norma del quale la Corte Suprema di Cassazione, quale organo supremo della giustizia, assicura il rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni.
La pronuncia della S.C. resa in sede di regolamento preventivo di giurisdizione ha efficacia cd. panprocessuale: vale per tutti i processi.
Quindi, anche se il processo a quo si estingue e si instaura un nuovo processo tra le stesse parti, l’efficacia della pronuncia delle Sezioni Unite resta vincolante.
Questa regola è stata “codificata” nell’art. 59, comma 1, della l. n. 69 del 2009, a norma del quale la pronuncia sulla giurisdizione, resa dalle sezioni unite della Corte di Cassazione, è vincolante per ogni giudice ordinario o speciale e per le parti anche in un altro processo.
Sull’efficacia vincolante della pronuncia sulla giurisdizione è intervenuta Sez.
U., n. 11161/2019, Genovese, Rv. 653897-01, che hanno affermato che per il principio del ne bis in idem, secondo cui il giudicato copre il dedotto e il deducibile, l’efficacia panprocessuale delle pronunce della Suprema Corte sulla giurisdizione non si realizza soltanto quando la nuova domanda sia proposta in termini identici sotto tutti i profili della struttura dell’azione (personae, causa petendi e petitum), ma
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anche quando il petitum sostanziale della nuova domanda sia identico a quello della domanda già proposta, con la conseguenza che il regolamento preventivo di giurisdizione, proposto nel nuovo processo ex art. 41 c.p.c., è inammissibile.
Un arresto fondamentale nell’evoluzione interpretativa dell’art. 41, comma 1, Cost., è stato quello di Sez. U., n. 04218/1996, Finocchiaro, Rv. 497431-01, che, argomentando dalla formulazione dell’art. 367 c.p.c. in seguito alla legge n. 353 del 1990, e dalla impossibilità di configurare una sospensione automatica dei termini di impugnazione della sentenza emessa dal giudice a quo per effetto della proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione, hanno concluso per la non proponibilità del regolamento preventivo di giurisdizione dopo che il giudice abbia emesso una qualsiasi decisione nel corso del processo di merito.
La proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione è preclusa nell’ipotesi in cui il giudice abbia emesso un provvedimento non modificabile o revocabile in tema di giurisdizione, sicché tale preclusione non opera allorché egli abbia statuito sulla giurisdizione “allo stato degli atti”, con l’ordinanza contenente il rinvio per la precisazione delle conclusioni, la quale non concreta una delibazione sulla giurisdizione insuscettibile di ripensamento (Sez. U., n.
1605/2020, Oricchio, Rv. 656794-03).
Lungo questa linea interpretativa, si è affermato che il regolamento preventivo di giurisdizione è inammissibile dopo che il giudice del merito abbia emesso una sentenza, anche solo limitata alla giurisdizione o ad altra questione processuale, poiché in tal caso la decisione sul punto va rimessa al giudice di grado superiore, atteso che l’art. 367 c.p.c., prevedendo la sospensione del processo ad opera del giudice davanti al quale pende la causa in caso di proposizione del ricorso per regolamento di giurisdizione, postula che il ricorso per regolamento venga proposto prima che il giudice di primo grado abbia definito il giudizio davanti a sé (Sez. U., n. 10083/2020, Cosentino, Rv. 657735-01).
Di converso, non osta alla proponibilità del regolamento preventivo di giurisdizione la circostanza che il giudice abbia provveduto nella fase cautelare di un’azione di enunciazione, sia pure risolvendo in senso affermativo o negativo una questione attinente alla giurisdizione, giacché il provvedimento reso sull’istanza cautelare non costituisce sentenza (Sez. U., n. 19667/2020, Di Marzio M., Rv. 658851-01).
L’istanza di regolamento preventivo si propone con ricorso a norma degli artt. 364 e ss. c.p.c., e produce gli effetti di cui all’art. 367 c.p.c.
Sez. U., n. 22433/2018, Genovese, Rv. 650459-01 hanno chiarito che il regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile anche in pendenza del
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giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, poiché l’adozione del provvedimento monitorio non costituisce decisione nel merito ai sensi dell’art.
41 c.p.c.
Con riferimento all’attivabilità dello strumento processuale previsto dall’art.
41 c.p.c. nel caso in cui la lite pendente sia soggetta alla giurisdizione del giudice straniero, la Suprema Corte, in relazione alla richiesta di una parte processuale con sede in Italia di stabilire la giurisdizione in presenza di un patto contrattuale teso a devolvere ad un arbitrato straniero la lite promossa in via monitoria nei suoi confronti davanti al giudice italiano, ha chiarito che nel sistema di diritto internazionale privato disciplinato dalla legge n. 218 del 1995, l’istanza di regolamento preventivo di giurisdizione proposta dal convenuto residente o domiciliato in Italia è sempre ammissibile, purché l’istante dimostri l’esistenza di uno specifico interesse a ricorrere a questo specifico strumento al fine di escludere la giurisdizione nazionale davanti alla quale sia stato convenuto. In tal caso, qualora, in pendenza del giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, in seguito all’esperimento del regolamento preventivo di giurisdizione, sia stato dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice nazionale, si determina una improseguibilità del giudizio di merito, in quanto il giudice italiano, pure avendo avuto il potere di adottare il provvedimento poi opposto, non ha più quello di decidere la relativa controversia, se non limitandosi a dichiarare la nullità del ridetto decreto monitorio. (Sez. U., n. 22433/2018, Genovese, Rv. 650459-02, Rv.
650459-03)
Con riferimento alla giurisdizione del giudice italiano, Sez. U., n. 29879/2018, Giusti, Rv. 651441-01 hanno affermato che il regolamento preventivo di giurisdizione di cui all’art. 41 c.p.c., per sollevare una questione concernente il difetto di giurisdizione del giudice italiano, è ammissibile non solo allorché il convenuto nella causa di merito sia domiciliato o residente all’estero, ma anche quando lo stesso, pur domiciliato o residente in Italia, contesti la giurisdizione italiana in forza di una deroga convenzionale a favore di un giudice straniero o di un arbitrato estero.
Sez. 6-3, n. 20045/2018, De Stefano, Rv. 650292-01 ha chiarito che il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione non si sottrae alle regole generali del giudizio di legittimità, e pertanto deve essere sottoscritto, a pena di inammissibilità, da un avvocato munito di valida procura speciale.
Tuttavia, il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione non incorre nella sanzione di improcedibilità di cui all’art. 369, comma 2, n. 4 c.p.c.
allorquando il ricorrente non abbia depositato un documento in esso richiamato
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e tale atto sia irrilevante ai fini della definizione della questione di giurisdizione (Sez. U, n. 03125/2021, Acierno, Rv. 660357-03).
La dichiarazione d’improcedibilità dell’istanza di regolamento preventivo di giurisdizione, non depositata nel termine stabilito dall’art. 369 c.p.c., non osta all’ammissibilità di una successiva richiesta di regolamento, che può essere avanzata anche dalla controparte nella stessa fase processuale; a tal fine, non è rilevante che essa sia stata proposta con controricorso e ricorso incidentale, stante l’ininfluenza dell’adozione di una forma processuale non utilizzabile nell’ambito del procedimento per regolamento di giurisdizione, presentandone i prescritti requisiti e contenendo la richiesta di una pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di cassazione sulla questione di giurisdizione (Sez. U, n. 20822/2021, Grasso Giuseppe, Rv. 662225-01).
Nel procedimento per la pronuncia sull’istanza di regolamento preventivo di giurisdizione, la querela di falso “incidentale” può essere proposta solo se la parte, tramite il difensore, abbia chiesto di essere sentita in funzione di tale proposizione prima della convocazione della camera di consiglio ai sensi dell’art. 375 c.p.c., restando invece inammissibile nell’ipotesi in cui la richiesta sia stata formulata il giorno stesso dell’adunanza e la querela sia stata contestualmente depositata, atteso che il predetto procedimento non tollera dilazioni o ritardi nella definizione del regolamento; né, per effetto di tale interpretazione del contesto normativo di riferimento, si determina una lesione del diritto di difesa, restando impregiudicata per la parte la possibilità di proporre la querela di falso in via principale (Sez. U, n. 1605/2020, Oricchio, Rv. 656794-01).
A norma dell’art. 367, comma 1, c.p.c., dopo che una copia del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, notificata alle altre parti, è depositata nella cancelleria del giudice davanti al quale pende la causa, quest’ultimo può sospendere il processo se non ritiene l’istanza manifestamente inammissibile o la contestazione della giurisdizione manifestamente infondata.
Prima della novella recata con l. n. 353 del 1990, il cui art. 61 ha riformulato il comma 1 della disposizione citata, la sospensione del giudizio di merito era una conseguenza necessaria ed automatica della proposizione dell’istanza di regolamento.
Ora, dunque, in seguito all’art. 61 della l. n. 353 del 1990, che ha riformulato il primo comma dell’art. 367 c.p.c., potrebbe accadere che, proposta istanza di regolamento preventivo di giurisdizione, la definizione del giudizio di merito preceda la decisione della Suprema Corte.
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Sul punto, Sez. U, n. 11576/2018, Campanile, Rv. 648273-01 hanno deciso che l’emissione della sentenza ad opera del giudice di merito non determina la carenza d’interesse alla decisione della Corte di cassazione sul regolamento preventivo di giurisdizione proposto anteriormente ad essa, dovendosi considerare la decisione del giudice di merito come pur sempre condizionata al riconoscimento della giurisdizione all’esito della definizione del regolamento.
Quanto ai limiti oggettivi del giudicato sulla giurisdizione, la S.C. ha affermato che il giudicato interno, conseguente alla statuizione sul regolamento preventivo di giurisdizione, adottata con esclusivo riferimento alla domanda principale, senza operare alcuna distinzione rispetto alle domande subordinate o accessorie, pur potendo la pronuncia interessare anche queste ultime, preclude ogni successiva contestazione attinente alla giurisdizione, anche se relativa alle domande subordinate o accessorie in precedenza non esaminate (Sez. U, n. 12479/2020, De Stefano, Rv. 658037-01).
Tuttavia, si è recentemente specificato che le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, investite di un’istanza di regolamento preventivo di giurisdizione limitata alla sola domanda riconvenzionale, devono esercitare il potere di regolare la giurisdizione anche rispetto alla domanda principale, avuto riguardo all’esigenza di risolvere la questione di giurisdizione una volta per tutte sull’intera controversia (Sez. U, n. 02139/2021, Scrima, Rv. 660231-01).
La Suprema Corte ha avuto anche modo di pronunciarsi sui limiti soggettivi di efficacia delle sue decisioni rese in sede di regolamento preventivo di giurisdizione.
In particolare, Sez. U, n. 06929/2018, De Stefano, Rv. 647661-01 ha chiarito che il giudicato sulla giurisdizione, formatosi all’esito di una istanza di regolamento proposta nell’ambito di un giudizio su cause inscindibili (perché le domande sono avvinte da un legame di connessione teleologica o dall’identità della causa petendi), è irretrattabile per tutte le parti del processo nel cui ambito detto giudicato si è formato, le quali sono litisconsorti necessari nel procedimento ex art. 41 c.p.c., ma non vincola anche coloro che sono intervenuti nel medesimo giudizio dopo la formazione del giudicato, che, pertanto, a differenza dei primi, possono ancora sollevare la questione di giurisdizione, anche facendo valere il successivo mutamento di giurisprudenza sulla materia (nel caso di specie, la Corte ha era stata chiamata a regolare la giurisdizione della Corte dei Conti in un giudizio di responsabilità per danni cagionati nella gestione di una società a partecipazione pubblica non in house providing).
Con riferimento all’istanza di regolamento preventivo proposta nell’ambito del giudizio amministrativo, Sez. U, n. 04899/2018, Frasca, Rv. 647563-01 ha
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stabilito che essa può essere proposta con ricorso notificato prima dell’udienza di discussione, essendo tale udienza indefettibile nell’ambito del procedimento decisorio delineato dall’art. 73 del d.lgs. n. 104 del 2010.
Constando il procedimento per cassazione della notifica del ricorso e, successivamente, del suo deposito, si è posto il problema di quando possa essere definito come proposta l’istanza di regolamento preventivo di competenza ai fini della sua ammissibilità.
Sul punto, si segnala Sez. U., n. 04997/2018, Lombardo, Rv. 647166-01, che ha deciso che ai fini della verifica della proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione nella pendenza del giudizio di primo grado, e della sua conseguente ammissibilità, assume rilievo la data della notifica e non del deposito del ricorso ad esso finalizzato.
Dal momento che, anche sotto la spinta del diritto comunitario, le funzioni pubbliche non sono più sempre esercitate da soggetti formalmente pubblici, si è stabilito che il regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile anche in un giudizio che si svolga fra privati, in quanto la mera qualità soggettiva delle parti non è più un criterio discriminante assoluto per stabilire l’ammissibilità del detto strumento. Al contrario, per verificare l’ammissibilità del ricorso preventivo di giurisdizione, occorre esaminare se il petitum e la causa petendi così come prospettati in giudizio, possano, effettivamente ed in concreto, porre il dubbio sulla giurisdizione.
Con riferimento al termine ultimo per la proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione, Sez. U., n. 02144/2018, Giusti, Rv. 647037-01 ha chiarito che la preclusione alla proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione, prevista dall’art. 41, comma 1, c.p.c., di regola si verifica non al momento della pubblicazione del provvedimento decisorio di merito di primo grado, ma da quello, precedente, in cui la causa viene trattenuta in decisione.
Tuttavia, qualora il giudice, dopo aver trattenuto la causa in decisione assegnando i termini per le scritture conclusionali, sospenda il processo ai sensi dell’art. 367 c.p.c., tale termine finale non opera, posto che, in questo caso, per effetto del provvedimento di sospensione, la pronuncia sul regolamento recupera la funzione di consentire una sollecita definizione della questione di giurisdizione, nonostante che l’istanza di regolamento sia stata proposta dopo la rimessione della causa in decisione.
Si tratta di un’applicazione del principio della ragionevole durata del processo, che “consiglia” (o, per meglio dire, “impone”) alla Suprema Corte di eliminare il dubbio sollevato sulla giurisdizione, che comunque potrebbe essere riprospettato
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in appello, ed eventualmente in Cassazione tramite gli ordinari mezzi di impugnazione, una volta che il processo sospeso riprendesse in seguito ad un eventuale pronuncia di inammissibilità dello strumento preventivo e giungesse fino a sentenza definitiva di merito.
L’art. 96 c.p.c. è applicabile anche nell’ambito del procedimento per regolamento preventivo di giurisdizione, sicché la condanna per il risarcimento dei danni da responsabilità aggravata, ai sensi di tale articolo, può essere emessa anche dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione (Sez. U, n. 25041/2021, Cosentino, Rv. 662248-01).
Si è anche specificato, nell’ambito di un procedimento di regolamento preventivo di giurisdizione, che l’accertamento della responsabilità aggravata, ex art. 96 c.p.c., discende esclusivamente da atti o comportamenti processuali concernenti il giudizio nel quale la domanda viene proposta, quali, ai sensi del comma 1, l’aver agito o resistito in giudizio con mala fede o colpa grave o, per quanto riguarda il comma 3, l’aver abusato dello strumento processuale (Sez. U, n. 25041/2021, Cosentino, Rv. 662248-02).