Per lungo tempo la pronuncia declinatoria di giurisdizione era uno spettro per chi chiedeva giustizia.
Nei giudizi impugnatori essa poteva vanificare l’accesso alla tutela giurisdizionale, in quanto non era prevista alcuna trasmigrazione della causa dall’uno all’altro plesso giurisdizionale.
In seguito a Sez. U, n. 04109/2007, Trifone, Rv. 595428-01, e a Corte cost. n.
77 del 2007, non solo è stata introdotta la translatio iudicii tra giudici di diversi plessi giurisdizionali, ma, in virtù del corollario in base al quale la trasmigrazione del giudizio comporta la sua continuazione dinanzi al “nuovo” giudice, si è stabilito che l’originaria domanda proposta al giudice carente di giurisdizione spiegasse effetti conservativi sostanziali e processuali, se la riassunzione davanti al giudice indicato come munito di giurisdizione fosse tempestiva.
La lacuna normativa, denunciata sia dalla Suprema Corte che dalla Corte costituzionale, è stata finalmente colmata dal legislatore con la legge n. 69 del 2009, che peraltro, oltre ad introdurre il regolamento di giurisdizione d’ufficio, prendendo a modello la disciplina dell’incompetenza, al comma 3 dell’art. 59 fa espressamente salvo il regolamento preventivo di giurisdizione.
In seguito all’entrata in vigore della legge citata, tuttavia, la S.C. ha ribadito i princìpi più volta espressi: il regolamento preventivo conserva la sua natura non
CAPITOLO I - LA GIURISDIZIONE IN GENERALE E IL REGOLAMENTO PREVENTIVO DI GIURISDIZIONE
851
impugnatoria, essendo un celere strumento per la definizione della questione di giurisdizione; le decisioni sulla giurisdizione sono suscettibili di passare in cosa giudicata formale; il passaggio in giudicato di tali sentenze preclude l’esperimento del regolamento preventivo di giurisdizione.
A proposito della natura non impugnatoria del regolamento preventivo di giurisdizione, Sez. U, n. 22575/2019, Scarano, Rv. 655112-01 ha affermato che l’istanza di regolamento preventivo di giurisdizione, essendo solo uno strumento per risolvere in maniera preventiva ogni contrasto, reale o potenziale, sulla potestas iudicandi del giudice adìto, può anche non contenere specifici motivi di ricorso, e cioè l’indicazione del giudice avente giurisdizione o delle norme e delle ragioni su cui si fonda, ma deve recare, a pena di inammissibilità, l’esposizione sommaria dei fatti di causa, in modo da consentire alla Corte di cassazione di conoscere dall’atto, senza attingerli aliunde, gli elementi indispensabili per una precisa cognizione dell’origine e dell’oggetto della controversia, dello svolgimento del processo e delle posizioni in esso assunte dalle parti, sia pure in funzione della sola questione di giurisdizione da decidere.
La natura non impugnatoria del regolamento preventivo di giurisdizione comporta la non applicabilità, al relativo procedimento, dell’art. 360-bis c.p.c.
Il regolamento preventivo di giurisdizione, infatti, ha la funzione di provocare una decisione che accerti, in via definitiva ed immediata, se il giudice adìto abbia o meno giurisdizione e, comunque, a quale giudice essa appartenga, giacché, da un lato, ove la soluzione della questione fosse riconducibile all’ambito dell’art.
360-bis, n. 1, c.p.c., in ogni caso occorrerebbe una statuizione in merito ad opera della Corte di cassazione, mentre, dall’altro, l’art. 360-bis, n. 2, c.p.c. risulterebbe comunque sempre applicabile, ma in positivo, risultando l’individuazione della giurisdizione, per definizione, conforme alla logica del giusto processo (Sez. U, n.
3886/2019, Frasca, Rv. 652850-01).
Anche recentemente si è affermato che l’istanza di regolamento preventivo di giurisdizione non è un mezzo di impugnazione e pertanto può anche non contenere specifici motivi di ricorso, ossia l’indicazione del giudice che abbia la giurisdizione o delle norme e delle ragioni su cui si fonda, essendo sufficiente che esponga gli elementi necessari alla definizione della questione di giurisdizione, in conformità a quanto previsto dall’art. 366, comma 1, n. 3 c.p.c., indicando le parti, l’oggetto e il titolo della domanda e specificando altresì il procedimento a cui si riferisce e la fase in cui si trova, in modo tale da consentire la verifica delle condizioni richieste dall’art. 41 c.p.c. (Sez. U, n. 12865/2020, Perrino, Rv. 658084-01).
Angelo Napolitano
852
Occorre notare che quando il giudice ordinario dichiara il difetto di giurisdizione nei confronti della pubblica amministrazione, non opera il meccanismo della translatio, né quando il difetto è dichiarato nei confronti di un giudice straniero, trattandosi, nel primo caso, di un apparato burocratico estraneo all’amministrazione della giustizia; nel secondo caso, di un giudice estraneo all’ordinamento giuridico statale, nei confronti del quale nessuna norma sovranazionale prevede la trasmigrazione di cause instaurate dinanzi a giudici italiani.
Il processo che, a seguito di tempestiva riassunzione conseguente ad una pronuncia declinatoria della giurisdizione, si instaura innanzi al giudice indicato come munito di essa, non è un nuovo ed autonomo procedimento, ma la naturale prosecuzione dell’unico giudizio sicché, mentre nella ricorrenza delle condizioni di cui all’art. 59, comma 3, della l. n. 69 del 2009 (e dell’art. 11, comma 3, del c.p.a.) e sempre che la causa riassunta costituisca la riproposizione di quella originaria, il giudice successivamente adìto può sollevare d’ufficio la questione di giurisdizione, al contrario, nel giudizio riassunto non può essere sollevato il regolamento preventivo ex art. 41 c.p.c., giacché la pronuncia declinatoria emessa nella prima fase integra una decisione sulla giurisdizione assunta nell’unitario giudizio e, pertanto, ostativa alla proposizione del regolamento preventivo, il quale è utilizzabile solo nella prima fase del medesimo giudizio, ove tale decisione ancora manca (Sez. U., n. 9683/2019, Carrato, Rv. 653557-01).
Sulla stessa scia, si è affermato che il processo che, a seguito della pronuncia declinatoria della giurisdizione, si instaura per effetto della tempestiva riassunzione davanti al giudice indicato come munito di giurisdizione, non è un nuovo ed autonomo procedimento, ma la naturale prosecuzione dell'unico giudizio; rimane pertanto precluso alle parti, nel giudizio riassunto, sollevare la questione di giurisdizione, stante la formazione del giudicato interno sul punto (Sez. U., n. 23599/2020, Scoditti, Rv. 659454-01).
La riassunzione nel processo di primo grado conseguente all’affermazione della competenza giurisdizionale dell’Autorità giudiziaria ordinaria, denegata nei gradi di merito e pronunciata dalla Corte di cassazione in seguito a ricorso ordinario per motivo attinente alla giurisdizione, va effettuata nel termine previsto, in via generale, dall’art. 362 c.p.c., e non nel termine di cui all’art. 367, comma 2, c.p.c., riguardante l’ipotesi di pronuncia, affermativa della giurisdizione del giudice ordinario, resa in sede di regolamento di giurisdizione, né in quello di cui all’art. 353, comma 2, c.p.c., né, infine, nei termini stabiliti dall’art. 50 c.p.c. o 59, comma 2, della legge n. 69 del 2009 (Sez. L, n. 29623/2019, Bellè, Rv. 655712-01).
CAPITOLO I - LA GIURISDIZIONE IN GENERALE E IL REGOLAMENTO PREVENTIVO DI GIURISDIZIONE
853
Con riferimento alle modalità di proposizione del regolamento di giurisdizione d’ufficio, Sez. U, n. 11143/2017, De Stefano, Rv. 644051-01, ha stabilito che, nel caso di translatio iudicii verso il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, alla quale la causa sia stata rimessa dopo la declinatoria di difetto di giurisdizione da parte di un altro giudice, la questione di giurisdizione non può essere ulteriormente d’ufficio sottoposta alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, ai sensi dell’art. 59, comma 3, della l. n. 69 del 2009, se non viene sollevata dal giudice delegato all’istruzione alla prima udienza tenuta davanti a lui, ferma la competenza del collegio, cui la questione sia stata rimessa dal detto giudice, siccome privo di poteri decisori ma non del potere di rilevare d’ufficio questioni, a provvedere sul punto all’esito dell’udienza di discussione.
Sez. U, n. 05303/2018, Giusti, Rv. 647320-01 aveva ritenuto che il regolamento di giurisdizione d’ufficio chiesto dal giudice ad quem abbia, come indefettibile presupposto, la tempestiva riassunzione della causa, potendo d’altronde essere posta a base dell’istanza, da parte del giudice ad quem, non solo la carenza di giurisdizione di quest’ultimo riguardo al giudice a quo, ma anche rispetto ad un diverso giudice speciale indicato alternativamente come munito di giurisdizione sulla controversia.
Nella fattispecie, la controversia aveva ad oggetto il compenso per un incarico di collaborazione affidato da una commissione parlamentare ad un professionista esterno, e la S.C., equiparando la posizione del professionista a quella di un funzionario onorario e qualificando la sua situazione giuridica come interesse legittimo, ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo, escludendo quella degli organi parlamentari di autodichia in quanto, sulla base del principio della perpetuatio iurisdictionis, di cui all’art. 5 c.p.c., la controversia era stata instaurata prima dell’entrata in vigore della delibera del Consiglio di Presidenza del Senato n. 180 del 2005, che aveva esteso la giurisdizione “domestica” agli atti e ai provvedimenti amministrativi non concernenti i dipendenti o le procedure di reclutamento del personale.
In tema di limiti della translatio iudicii in seguito a pronuncia declinatoria della giurisdizione, Sez. U., n. 19045/2018, Giusti, Rv. 649753-01 aveva chiarito che il conflitto può essere sollevato dal giudice successivamente adìto se, oltre a ricorrere gli altri requisiti (la tempestività della riproposizione della domanda; il non superamento del termine preclusivo della prima udienza; la mancanza di pronuncia delle Sezioni Unite nel processo, sulla questione di giurisdizione), la causa dinanzi a lui promossa costituisca riproposizione di quella per la quale il giudice preventivamente adìto aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione.
Angelo Napolitano
854
Ove, invece, si sia di fronte alla proposizione di una nuova ed autonoma domanda, di contenuto diverso da quella azionata nel precedente giudizio, il giudice adìto successivamente non può investire direttamente le Sezioni Unite della Corte ai fini della risoluzione della questione di giurisdizione, ma è tenuto, se del caso, a pronunciarsi sulla stessa ai sensi dell’art. 37 c.p.c.
La translatio iudicii opera anche tra il processo dinanzi agli arbitri che abbiano rilevato di essere carenti di giurisdizione rispetto alla domanda ed il processo riassunto, senza che rilevi la mancata impugnazione della pronuncia arbitrale che abbia declinato la giurisdizione (Sez. U, n. 01251/2019, Mercolino, Rv. 652243-01).
Il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione può essere notificato sia presso l’Avvocatura generale dello Stato, sia presso la sede dell’Avvocatura distrettuale dello Stato nel cui distretto si trova l’autorità giudiziaria dinanzi alla quale pende la causa. Infatti, dalla natura e dalle funzioni del regolamento di giurisdizione, quale procedimento incidentale ed eventuale che sorge all’interno del giudizio di primo grado in corso, consegue che la notifica del ricorso va effettuata a norma del secondo comma dell’art. 11 del r.d. 30 ottobre 1933, n.
1611; ciò non esclude che la notifica possa validamente effettuarsi ai sensi del primo comma dello stesso articolo, in applicazione del principio della ragionevole durata del processo, in base al quale vanno ridotte all’essenziale le ipotesi di nullità per vizi formali e va ampliata la doverosa collaborazione tra giudicante e procuratore costituito, in funzione di una sollecita definizione della controversia (Sez. U, n. 05454/2019, Doronzo, Rv. 652976-01).
Il regolamento preventivo di giurisdizione non è ammissibile nel corso del procedimento possessorio, prima della conclusione della fase sommaria o interdittale, e della introduzione della fase di merito ai sensi dell’art. 703, comma 4, c.p.c., atteso che l’art. 41 c.p.c., nello stabilire che la richiesta alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione possa essere formulata “finché la causa non sia decisa nel merito in primo grado”, richiede, quale condizione per la proposizione del detto regolamento, che sia in corso l’esame di una causa nel merito in primo grado e che essa non sia stata ancora decisa (Sez. U, n. 11220/2019, Genovese, Rv.
653603-01).
Il regolamento preventivo di giurisdizione non è esperibile nemmeno nel corso del procedimento cautelare (Sez. U, n. 06039/2019, Bruschetta, Rv.
652978-01).
Tuttavia, nel giudizio di merito conseguente a provvedimento ex art. 700 c.p.c., il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dal ricorrente rimasto soccombente in sede cautelare sussistendo, in presenza di
CAPITOLO I - LA GIURISDIZIONE IN GENERALE E IL REGOLAMENTO PREVENTIVO DI GIURISDIZIONE
855
ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adìto, un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione, in via definitiva, da parte delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, per evitare che vi possano essere successive modifiche della giurisdizione nel corso del giudizio, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole (Sez. U, n. 12861/2020, Doronzo, Rv. 658024-01).
CAPITOLO II
Il RIPARTO DI GIURISDIZIONE (DI STEFANIA BILLI)
SOMMARIO: 1. Premesse generali – 2. I motivi inerenti alla giurisdizione. – 2.1. I giudizi di ottemperanza. – 2.2. Lo sconfinamento nel potere legislativo. – 3. Le domande di accertamento dei diritti, di pagamento di somme. – 4. Le sovvenzioni, i finanziamenti, gli incentivi le agevolazioni – 5. Le vicende legate al patrimonio immobiliare. – 6. I rifiuti. – 7. Le domande risarcitorie. – 7.1. Annullamento in sede di autotutela. – 7.2. Mancato rilascio di attestazione prospettato come atto dovuto. – 7.3. Danni derivati dalla predisposizione, presentazione o mancata modifica di un atto legislativo. 7.4. Omesso esercizio del potere autoritativo discrezionale. – 7.5. Condotta illecita della P.A. nella gestione e manutenzione dei propri beni o per l’occupazione di aree private per la realizzazione di opera pubblica. – 7.6.
Somministrazione di acqua non conforme ai livelli minimi di potabilità e qualità. – 7.7. Danno derivante dalla lesione dell’affidamento nella correttezza dell’azione amministrativa. – 7.8.
Gare per l’affidamento di lavori o servizi pubblici. – 7.9. S.p.a. a partecipazione pubblica. – 8.
Gli enti. – 9. I rapporti con altre giurisdizioni speciali. – 9.1. La linea di confine con la giurisdizione tributaria. – 9.2. Organi di giustizia dell’ordinamento sportivo. – 9.3. Ricorsi avverso decisioni di giudici dell’Unione e di giudici speciali.