Nel corso dell’anno la S.C. è stata più volte chiamata a meglio chiarire le condizioni per il ricorso ex art. 111, comma 8, Cost., sotto diversi aspetti.
Numerose sono le pronunce sui limiti di ammissibilità del ricorso ex art. 111 Cost. La questione è cruciale, in quanto è proprio su questo fronte che viene giocata la sfida della salvaguardia del controllo nomofilattico affidato dalla carta costituzionale al Consiglio di Stato e alla Corte dei Conti, quali organi di vertice delle due giurisdizioni speciali, nei rispettivi settori di appartenenza.
Un’altra delle tematiche particolarmente quest’anno approfondite dalla S.C.
ha riguardato i rapporti tra il giudicato e le questioni di giurisdizione.
Sul tema dell’ambito del sindacato del giudice amministrativo in ordine alla legittimità dei provvedimenti della P.A. Sez. U, n. 00264/2021, Mercolino, Rv.
660463–01, ha fornito un utilissimo chiarimento circa i presupposti per configurare l’eccesso di potere giurisdizionale, avverso il quale è ammesso il ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 111, comma 8, Cost. Ad avviso della S.C.
le decisioni del giudice amministrativo concernenti la legittimità dei provvedimenti della P.A. possono essere impugnate sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito. Tale vizio è configurabile quando l'indagine svolta dal medesimo giudice amministrativo ecceda i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, dimostrandosi strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell'opportunità e convenienza dell'atto, ovvero se la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell'annullamento, evidenzi l'intento dell'organo giudicante di sostituire la propria volontà a quella dell'Amministrazione mediante una pronuncia che non lasci spazio ad ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa.
Molto significativa l’affermazione secondo cui, l'applicazione di tali principi ha una portata generale e, quindi, anche in determinati settori caratterizzati da un’ampia discrezionalità riconosciuta alla P.A., come quello dell'individuazione e progettazione delle opere pubbliche di importanza strategica, nei quali entrano in gioco valutazioni che trascendono l'ambito del singolo progetto per investire le prospettive di sviluppo del sistema infrastrutturale.
Tali settori, secondo la S.C., non possono, infatti, essere sottratti al sindacato del giudice amministrativo, che, sul punto, non è neppure limitato al mero rispetto delle regole procedurali, poiché la medesima P.A. è comunque tenuta a
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conformarsi ai criteri di logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell'istruttoria che presiedono all'esercizio della discrezionalità amministrativa. Il suo operato resta, infatti, sindacabile sotto il profilo dell'evidente illogicità o manifesta incongruenza relativamente ai presupposti di fatto considerati, alla razionalità delle scelte compiute, alla congruità dei mezzi adottati in rapporto allo scopo avuto di mira ed alla valutazione di soluzioni alternative.
Sez. U, n. 30112/2021, Giusti, Rv. 662549–01 ha affrontato il tema del controllo del rispetto del limite esterno della giurisdizione per asserito diniego di giustizia, chiarendo che, in tal caso, il vaglio della Corte di cassazione è da svolgere solo in astratto, cioè, in relazione all'estraneità del deciso rispetto alle attribuzioni giurisdizionali dello stesso giudice e mai in concreto.
La S.C. ha ricordato il principio consolidato secondo cui l’eccesso di potere denunciabile con ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione o di difetto relativo di giurisdizione. Il primo caso si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa; il secondo si realizza quando tale giudice, violando i limiti esterni della giurisdizione, si sia pronunciato su una materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici. Tale lettura non è assolutamente suscettibile di interpretazione estensiva. Ne consegue che volere ricondurre delle ipotesi di “error in iudicando” o “in procedendo” ai motivi inerenti alla giurisdizione determina un’assimilazione dei due diversi tipi di ricorso, previsti rispettivamente ai commi 7 e 8 del citato art. 111 Cost., con violazione del principio dell’assetto pluralistico delle giurisdizioni stabilito dalla nostra carta costituzionale.
Per tale motivo, nella fattispecie sottesa alla pronuncia richiamata, la S.C. ha dichiarato inammissibile il ricorso con cui si deduceva il diniego di giustizia fondato sull'allegazione secondo cui il giudice contabile aveva condannato il ricorrente sulla base di un fatto antigiuridico asseritamente altro e diverso da quello per il quale lo stesso era stato citato in giudizio e sul quale si era difeso.
Le pronunce di seguito indicate sono, poi, tutte concordi nell'affermare che è ammissibile il ricorso per motivi inerenti alla giurisdizione qualora il motivo di ricorso si fondi sull'allegazione che la decisione sulla giurisdizione, ancorché adottata dal giudice amministrativo, fosse preclusa per essersi in precedenza formato il giudicato sulla questione. Si tratta di un principio da ritenersi consolidato e, a tal proposito, si ricorda Sez. U, n. 02330/2011, Vittoria, Rv.
619338-01.
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Restando, dunque, nel tema dell’efficacia di giudicato esterno delle pronunce dei giudici amministrativi, giova richiamare Sez. U, n. 38957/2021, Nazzicone, Rv. 663505-02, secondo cui tali sentenze, al pari di quelle dei giudici ordinari di merito, acquistano efficacia di giudicato esterno anche in tema di giurisdizione e, perciò, spiegano i propri effetti anche al di fuori del processo in cui sono state rese, solo qualora la statuizione sulla giurisdizione sia accompagnata da una conseguente pronuncia di merito. Nello stesso senso da ultimo v. Sez. U, n.
05872/2012, Vittoria, Rv. 622299–01. Consegue da tale principio che le sentenze dei giudici ordinari di merito, o dei giudici amministrativi, che statuiscano sulla sola giurisdizione non sono idonee ad acquistare autorità di cosa giudicata in senso sostanziale ed a spiegare, perciò, effetti al di fuori del processo nel quale siano state rese.
Diversamente, si ricorda, è previsto per quelle delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, cui, per la funzione istituzionale di organo regolatore della giurisdizione, spetta il potere di adottare decisioni dotate di efficacia esterna (c.d.
efficacia panprocessuale).
Di interesse anche Sez. U, n. 27324/2021, Rubino, Rv. 662371-01, secondo cui l’eccesso di potere giurisdizionale denunciabile con il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, non si configura ove venga dedotto l'eventuale difetto del contraddittorio nel procedimento di verificazione svolto nel giudizio amministrativo.
In tale procedimento, come è noto, il principio del contraddittorio si realizza con la possibilità delle parti di prendere posizione sulla relazione di verificazione, mediante il deposito di apposita memoria difensiva nei termini di legge. Ad avviso della S.C. il difetto del contraddittorio durante le operazioni di verificazione non si traduce nella violazione di una norma prescrittiva di forme processuali, né integra una fattispecie di nullità.
Per quanto riguarda i limiti esterni e il diritto sovranazionale, costituisce motivo di ricorso attinente alla giurisdizione, secondo Sez. U, n. 21641/2021, Conti, Rv. 662226-01 quello con il quale si denunci che il Consiglio di Stato abbia esercitato competenze allo stesso non riservate e spettanti, in via esclusiva, alla Corte di Giustizia perché concernenti il sindacato sulla validità degli atti dell'UE.
La pronuncia è intervenuta anche in tema di rinvio pregiudiziale (Sez. U, n.
21641/2021, Conti, Rv. 662226-02) chiarendo che non è sindacabile sotto il profilo della violazione del limite esterno della giurisdizione la decisione con la quale il Consiglio di Stato abbia motivatamente escluso la necessità di disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE, atteso che tale decisione non
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incide sulla competenza della medesima Corte di Giustizia in tema di accertamento della validità degli atti dell'UE.
In linea con la giurisprudenza della Corte di Giustizia, la S.C. ha, dunque, riconosciuto ai giudici nazionali la facoltà di respingere i motivi di invalidità dedotti innanzi ad essi contro un atto di un’istituzione europea, spettando, viceversa, esclusivamente alla Corte di Giustizia dichiarare l’invalidità di quest’ultimo.
2.1. I giudizi di ottemperanza.
Sull’individuazione della linea di confine tra i limiti esterni della giurisdizione che trovano tutela con il ricorso ex art. 111, ultimo comma, Cost. e i limiti interni in tema di giudizi di ottemperanza, Sez. U, n. 21762/2021, Valitutti, Rv. 661860-01, ha affermato che il provvedimento con cui il giudice amministrativo, adito ai sensi dell'art. 112, comma 5, c.p.a., chiarisce che il modo con cui il potere-dovere di ottemperanza dell'amministrazione deve essere esercitato, cd. "modalità di ottemperanza", non è sindacabile in cassazione per violazione dei limiti esterni della giurisdizione. Il giudizio in tal modo instaurato, infatti, non è neppure riconducibile al novero delle azioni di ottemperanza, trattandosi di un ricorso che ha natura giuridica diversa tanto dall'azione finalizzata all'attuazione del comando giudiziale (art. 112, comma 2), quanto dall'azione esecutiva in senso stretto (art.
112, comma 3), presupponendo invece dubbi o incertezze sull'esatta portata del comando giuridico, ma che non intende, comunque, integrare il “decisum” così da attivare un potere conformativo che la norma stessa riconosce, invece, al giudice amministrativo.
Sulla stessa linea, Sez. U, n. 25165/2021, Terrusi, Rv. 662250-01, confermando l’indirizzo già espresso da Sez. U, n. 16016/2018, Lombardo, Rv.
649292–01, ha ribadito il principio ora esposto. La pronuncia ha chiarito che il sindacato delle Sezioni Unite, invece, sussiste, qualora venga in esame il fatto stesso della spettanza di siffatto potere. Ne consegue che l'ottemperanza richiesta denunciando comportamenti elusivi del giudicato o manifestamente in contrasto con esso comporta che afferiscano ai menzionati limiti interni della giurisdizione gli eventuali errori imputati al giudice amministrativo nell'individuazione degli effetti conformativi del giudicato medesimo, nella ricostruzione della successiva attività dell'amministrazione e nella valutazione di non conformità.
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2.3. Lo sconfinamento nel potere legislativo.
Sul diverso versante dell’ipotetico sconfinamento nel potere legislativo, Sez.
U, n. 19244/2021, Scarpa, Rv. 661657-01, ha chiarito che, in tema di sindacato della Corte di cassazione sulle decisioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, l'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservata al legislatore è configurabile solo qualora il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete. La S.C. ha chiarito che l'ipotesi non ricorre quando il Consiglio di Stato, attenendosi al compito interpretativo che gli è proprio, abbia individuato una "lacuna legis", nonché la disciplina applicabile per il suo riempimento, in quanto tale operazione ermeneutica può dar luogo, tutt'al più, ad un "error in iudicando" e non alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale.