per la realizzazione degli interessi pubblici legati al servizio pubblico oggetto della concessione.
4. Le sovvenzioni, i finanziamenti, gli incentivi e le agevolazioni.
Occorre brevemente ricordare che il paradigma consolidato seguito dalla S.C.
(v. Sez. U, n. 03166/2019, Giusti, Rv. 652495–01, Sez. U, n. 18241/2018, Giusti, Rv. 649626–01) per l’individuazione della situazione giuridica soggettiva in capo a colui che aspiri a finanziamenti o sovvenzioni da parte della p.a., scorre sulle seguenti direttrici. Quando la norma di previsione affidi all’amministrazione un apprezzamento discrezionale circa l’erogazione del contributo, la parte istante è titolare di un interesse legittimo, il quale conserva tale natura per l’intero “iter”
procedimentale e, in quanto tale, sarà tutelabile innanzi al giudice amministrativo.
Una volta emanato il provvedimento, sorge in capo all’istante un diritto soggettivo alla concreta erogazione, che trova tutela innanzi al giudice ordinario, ove l’inadempimento sia dovuto ad un mero comportamento omissivo o in quanto l’amministrazione intenda fare valere la decadenza dal beneficio a causa della mancanza, da parte del beneficiario, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento subordinano l’erogazione o la sua permanenza.
Ove, invece, la mancata erogazione del finanziamento dipenda dall’esercizio di poteri di autotutela dell’amministrazione, la quale intenda annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l’ordine pubblico si è in presenza di un interesse legittimo la cui tutela spetta al giudice amministrativo. (v. anche Sez. U, n. 16457/2020, Scoditti, Rv. 658338–
01).
Le pronunce in materia intervenute quest’anno sul riparto di giurisdizione costituiscono una conferma e un’evoluzione dei principi ora richiamati. Così per Sez. 1, n. 23657/2021, Pazzi, Rv. 662339-01, in tema di revoca di sovvenzioni pubbliche, il giudizio avente ad oggetto l'accertamento del diritto del privato ad ottenere gli importi dovuti, ma in concreto non erogati, ovvero a conservare gli importi già riscossi appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e riguarderà la sussistenza o meno del diritto del beneficiario ad ottenere o trattenere il finanziamento, senza limitarsi alla verifica degli aspetti già presi in esame dal provvedimento amministrativo. In tale ipotesi, infatti, la giurisdizione viene attribuita al giudice ordinario in ragione della tutela del diritto soggettivo fatto valere. Il principio è stato enunciato in una fattispecie, relativa alla revoca delle agevolazioni previste dalla l.r. Friuli-Venezia Giulia 26 agosto 1996, n. 36, nella quale la società attrice aveva domandato l'accertamento della permanenza dei
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requisiti per godere delle agevolazioni, mentre la Regione la condanna del beneficiario alla restituzione del finanziamento revocato.
Sulla base degli stessi principi, ma in materia di incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, secondo Sez. U, n. 15572/2021, Rubino, Rv.
661407-01,appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia tra il gestore del servizio energetico e il soggetto privato produttore di energia, qualora la materia del contendere non riguardi le tariffe, il criterio di loro quantificazione o la concessione degli incentivi, ma soltanto l'inadempimento contrattuale riguardante il corrispettivo, meramente privatistico, dovuto sulla base della convenzione conclusa ovvero la condanna del gestore al pagamento dei crediti maturati dal titolare dell'impianto fotovoltaico.
L’applicazione del criterio da ultimo esposto è stata, viceversa, esclusa da Sez.
U, n. 19423/2021, Crucitti, Rv. 661849-01, secondo cui le controversie scaturenti dall'opposizione al provvedimento di revoca delle agevolazioni previste dall'art. 1, commi 341 e 341 bis, della l. n. 296 del 2006, in favore delle imprese operanti nelle Zone Franche Urbane (Z.F.U.), sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo.
La natura di tali agevolazioni, che costituiscono una forma di finanziamento pubblico realizzato, non solo, attraverso l'esenzione fiscale, ma anche mediante l'esonero di versamenti contributivi, determina una posizione di interesse legittimo, sia in capo al mero aspirante nella fase procedimentale che precede il provvedimento di attribuzione da cui sorge il diritto soggettivo alla concreta erogazione del beneficio, sia in capo al destinatario delle agevolazioni che, dopo avere ottenuto il predetto provvedimento, si veda revocare il beneficio a causa dell'esercizio dei poteri di autotutela dell'amministrazione, la quale abbia proceduto all'annullamento del provvedimento stesso.
Sul tema generale, accennato in premessa, relativo al progressivo mutamento delle situazioni giuridiche soggettive, determinato dal sempre più frequente operare della P.A. attraverso strumenti di carattere negoziale, si è cimentato l’arresto di Sez. U, n. 21650/2021, Conti, Rv. 661857-01, secondo cui, ai sensi dell'art. 11, comma 5, della l. 7 agosto 1990, n. 241, oggi trasfuso nell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del c.p.a. (d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104), spetta al giudice amministrativo la cognizione delle controversie relative ad un accordo sostitutivo o integrativo di un provvedimento amministrativo all'interno del quale la P.A., esercitando potestà pubblicistiche, individui le modalità e le condizioni necessarie per la concessione ed erogazione di un finanziamento. La S.C., nella fattispecie, ha ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo in una controversia relativa all'efficacia e la portata di un Protocollo d'intesa,
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concernente l'attuazione di un programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile, che prevedeva la stipula di accordi, intese o convenzioni volte a determinare le modalità di attuazione del programma e di erogazione dei finanziamenti pubblici.
La pronuncia chiarisce che il richiamato Protocollo d’intesa deve essere inquadrato negli accordi regolati dall’art. 11 della l. n. 241 del 1990, attratti nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, il quale, ai sensi dell’art. 133 citato, è competente sulle controversie “in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi tra le pubbliche amministrazioni”.
L’arresto costituisce, appunto, l’espressione del lavoro di cucitura effettuato dalla S.C. in un’ipotesi in cui la finalità pubblicistica viene raggiunta attraverso un complesso intreccio tra attività amministrative e altre di connotazione privatistica.
Laddove, pertanto, il finanziamento si innesti all’interno di un accordo sostitutivo o integrativo di un provvedimento in cui la p.a., esercitando funzioni pubblicistiche, individui le modalità di erogazione o di concessione dei finanziamenti, la giurisdizione è del giudice amministrativo.
Con Sez. U, n. 13492/2021, Giusti, Rv. 661285-01, è stata colta l’occasione per confermare l’indirizzo giurisprudenziale consolidato, su un pilastro utilizzato per la ripartizione della competenza, secondo cui la giurisdizione deve essere determinata sulla base della domanda, avendo riguardo al “petitum” sostanziale, da individuare in funzione della “causa petendi”, in particolare in relazione all’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio sulla base dei fatti allegati e al rapporto giuridico di cui sono espressione (sul punto vedi Sez. U, n.
20350/2018, Di Virgilio, Rv. 650270–01, Sez. U, n. 25578/2020, Giusti, Rv.
659460–01).
Il citato arresto del 2021 ha, così, affermato che, ai fini del riparto di giurisdizione fra giudice ordinario e giudice amministrativo, nella controversia promossa per impugnare la comunicazione di riavvio del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico, ove la parte abbia inteso far valere la tutela della propria situazione soggettiva diretta a trattenere il contributo percepito, occorre considerare, in base al criterio del "petitum" sostanziale, l'atto finale di revoca del contributo, che ha determinato il definitivo pregiudizio per la posizione giuridica vantata dall'interessato. Esso costituisce, infatti, l'oggetto principale della domanda di annullamento, e non già il mero atto endoprocedimentale, la cui richiesta di annullamento risulta meramente strumentale.
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Ha espresso il medesimo principio, ma nel diverso tema dell’attività sanitaria esercitata in regime di cd. accreditamento, Sez. 1, n. 00372/2021, Marulli, Rv.
660358-01, secondo cui la domanda di condanna dell'azienda sanitaria pubblica al pagamento del corrispettivo per le prestazioni eccedenti il limite di spesa, proposta dalla società accreditata, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di controversia il cui "petitum" sostanziale investe unicamente la verifica dell'esatto adempimento di una obbligazione correlata ad una pretesa del privato riconducibile nell'alveo dei diritti soggettivi, senza coinvolgere il controllo di legittimità dell'azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio. Tale conclusione non viene meno qualora l'azienda sanitaria eccepisca il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sul presupposto che la pretesa creditoria è stata comunque incisa dalle deliberazioni autoritative adottate dall'ente pubblico. E’, tuttavia, fatta salva l’ipotesi in cui le conseguenti repliche del creditore vadano a concretizzare una richiesta di accertamento con efficacia di giudicato circa l'illegittimità del provvedimento posto a fondamento dell'eccezione sollevata dall'azienda sanitaria, perché in tale ipotesi il "petitum" sostanziale investe anche l'esercizio del potere autoritativo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo.
La pronuncia realizza un passo importante e ulteriore nella delineazione del concetto di “petitum” sostanziale, allargando esplicitamente il campo di indagine del giudice anche alle repliche della controparte.