Capitolo 4 La nascita della politica ambientale europea
4.2 La formalizzazione della politica ambientale: l’Atto unico europeo e
L’entrata in vigore nel 1987 dell’Atto unico europeo segna una svolta nella politica ambientale della Comunità economica europea in quanto per la prima volta essa viene inclusa nel trattati dell’Unione. Nell’art.25 vengono individuati gli obiettivi chiave:
- nella salvaguardia, protezione e miglioramento della qualità
dell‟ambiente;
- nel contributo alla protezione della salute umana;
- nella garanzia di una utilizzazione accorta e razionale delle risorse
naturali.
Dopo un approccio, negli anni precedenti, orientato alla valutazione dei danni da inquinamento causati dalla società industriale, la Comunità ha parzialmente rivisto la sua politica cercando di controllare le azioni pubbli- che e private, riguardanti qualsiasi settore economico, e dunque anche quello agricolo, al fine di impedire un loro effetto negativo sull’ambiente. Comincia ad emergere soprattutto il nuovo ruolo dell’agricoltura, non solo da un punto di vista economico e sociale, ma anche ambientale come mez- zo attraverso il quale garantire la conservazione dell’ambiente rurale e na- turale. Tuttavia ancora siamo lontani dall’elaborazione di una politica am- bientale organica: le prime misure a favore dell’ambiente, nell’ambito di una politica di sviluppo socio-strutturale, sono i regg. (CEE) n. 797/85 e n.
1760/87 che prevedono aiuti nazionali nelle zone sensibili da un punto di
vista ambientale, che rivestono cioè un interesse di natura ecologica e pae- saggistica, sottoforma di sovvenzioni per gli agricoltori che adottano prati- che agricole compatibili con l’ambiente. Nello stesso periodo viene appro-
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vato anche il reg.(CEE) n.2242/87 relativo ad azioni comunitarie in mate- ria di promozione tecnologica. Tale regolamento prevede l’erogazione di un aiuto finanziario in funzione di progetti dimostrativi tesi allo sviluppo di soluzioni tecnologicamente compatibili con la salvaguardia ambientale. Tra le misure a favore della “sostenibilità” economica e ambientale delle produzioni agricole sono rilevanti anche le norme relative al regime di aiu- ti alla riconversione ed estensivizzazione delle produzioni, mentre gli in- terventi per la messa a riposo delle terre e per il prepensionamento antici- pato, seppur presentate dalla Commissione come norme ambientali, hanno favorito soprattutto le aree e le aziende marginali ad agricoltura estensiva non inquinante.
In ogni caso appare sempre più chiaro che per la realizzazione di obiettivi in materia ambientale è necessario che la Comunità inserisca la politica ambientale in tutte le altre politiche comunitarie, che incrementi gli inve- stimenti finanziari e sostenga i prodotti alternativi non inquinanti. Inoltre deve altresì potenziare il controllo per l’applicazione delle norme comuni- tarie per garantire ai cittadini che chi causa l’inquinamento sia costretto al risarcimento del danno e vigilare affinché qualsiasi contributo venga ero- gato solo se c’è il pieno rispetto della normativa ambientale. Tali principi direttivi (l’azione preventiva e l’imputazione all’inquinatore dei corsi del risanamento ambientale) vengono codificati negli artt. 130 R-S-T dell’Atto
unico europeo anche se già implicitamente presenti nelle direttive e nei
programmi d’azione fino ad allora emanati. Viene precisato che la Comu- nità interviene in materia ambientale solo nella misura in cui un'azione può essere realizzata meglio a livello comunitario piuttosto che a livello dei singoli Stati membri. L'azione ambientale europea passa da un metodo correttivo centrato su taluni problemi specifici ad un metodo più trasversa- le, preventivo ed integrato. L’introduzione di principi di azione sottolinea la rilevanza dei problemi ambientali. Non solo l’Unione europea, ma anche l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (Ocse) e l’Organizzazione delle Nazioni unite per l’ambiente (Unep) hanno elabora- to criteri direttivi in grado di aiutare e guidare i Paesi membri ad elaborare politiche ambientali in modo efficiente evitando, tra l’altro, distorsioni e- conomiche sul piano internazionale, soprattutto in relazione al commercio. I principi3 introdotti con l’Atto unico europeo del 1987 sono:
- il principio chi inquina paga;
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I principi, da un punto di vista giuridico sono delle verità fondamentali, originarie, dei concetti primigeni da cui altri scaturiscono. Quando a livello europeo (primo programma ambientale, 1973) si inizia a parlare di tutela ambientale, non esistono né norme codificate né tanto meno de- finizioni, scopi e azioni prioritarie. Quindi la Commissione ha l’esigenza di individuare alcuni punti fermi per organizzare e coordinare la materia. La scelta dei principi è fondamentale perché essi sono formulati in modo astratto, nel senso che il loro rispetto non è vincolato a verifiche di carattere giurisdizionale o a sanzioni. Il fatto di appartenere al diritto positivo, senza bisogno di coercizione, tuttavia non ne pregiudica la loro validità.
91 - il principio di prevenzione.
Il principio inquinatore-pagatore implica che l’inquinatore deve sopporta- re i costi di disinquinamento necessari per riportare l’ambiente a uno stato accettabile, come definito dalle autorità pubbliche. Nasce da uno studio pubblicato negli anni Venti dall’economista francese Pigou, integrato negli anni Sessanta dall’americano Case. I due economisti affermano che ogni fenomeno di inquinamento costituisce un deterioramento dell’ambiente provocato dall’attività produttiva, volontaria o involontaria, dell’uomo. Si tratta di un danno valutabile in termini economici: il valore del danno pro- vocato è pari alla spesa necessaria per ricondurre l’ambiente deteriorato al- la sua situazione di partenza, oppure al deprezzamento del bene ambientale a seguito dell’inquinamento. Per questo motivo esso può essere considera- to un principio di efficienza economica e non di equità. Il problema della sua applicazione nasce dal fatto che non sempre è facile quantificare l’indennizzo da corrispondere per le pratiche inquinanti, ma soprattutto in- dividuare l’inquinatore4.
In ambito comunitario, il principio compare nel 1973, inserito nel primo programma d’azione in materia ambientale, con riferimento alle spese per la prevenzione ed eliminazione dei fattori nocivi. Qualificato come princi- pio di causalità, è indicato come uno degli elementi fondamentali di una buona politica di tutela dall’inquinamento. Oggi è parte integrante del Trattato dell’Unione Europea (art. 130R, paragrafo 2). Esso in sostanza co- stituisce un principio di ripartizione dei costi delle politiche ambientali an- che a livello internazionale. La sua applicazione in tale ambito necessita di un approccio coordinato fra i vari paesi in modo da evitare che le politiche ambientali possano costituire fonte di distorsione nella concorrenza a livel- lo internazionale.
Il principio di prevenzione, altrimenti detto, dell’azione preventiva, impo- ne a chiunque, soggetto pubblico o privato, svolga attività o compia scelte o decisioni che possono produrre effetti negativi sull’ambiente, di preferire l’adozione di soluzioni e di meccanismi che impediscono o limitino tali ef- fetti prima che essi si producano, invece che soluzioni successive al pro- dursi degli effetti, di tipo riparatorio o risarcitorio. Infatti già nel primo programma d’azione ambientale viene indicato come primo obiettivo quel- lo di evitare la creazione di inquinamento o danni alla fonte, invece di combatterne in seguito gli effetti. Successivamente l’atto Unico europeo ha inserito il principio dell’azione preventiva tra i fondamenti dell’azione dell’Unione in materia ambientale (art. 130 R ora 174).
4 Ad esempio per quanto riguarda l’uso di pesticidi e fertilizzanti in agricoltura, l’inquinatore è
certamente colui che li utilizza ma vi è ugualmente una responsabilità comune da parte di chi li produce. In questi casi il principio non stabilisce chi debba farsi carico dei costi di disinquina- mento.
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