Capitolo 5 Strumenti e settori regolamentati: lo sviluppo della
5.7 VI programma di azione ambientale (2001-2010)
Il Quinto programma di azione (Per uno sviluppo durevole e sostenibile) segna una svolta nell’orientamento comunitario in materia ambientale de- lineando una strategia complessiva di intervento di tipo orizzontale: per ciascun settore strategico (industria, energia, trasporti, agricoltura, turismo) sono individuati gli obiettivi, le modalità attuative, le scadenze temporali nel principio della condivisione della responsabilità attraverso una maggio- re partecipazione degli stakeholders nei processi decisionali.
Da un punto di vista giuridico, il Trattato di Maastricht ha introdotto il concetto di sviluppo sostenibile nella misura in cui le esigenze connesse
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alla tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e
nell‟attuazione delle altre politiche comunitarie. Tuttavia soltanto il Trat-
tato di Amsterdam19 del 1997 conferisce fondamento giuridico al concetto di sviluppo sostenibile che diviene un principio costituzionale dell’Unione europea e impone che la tutela ambientale venga integrata nella definizio- ne e nell’attuazione delle politiche e delle attività dell’Unione europea. Nel 2000, nella carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione europea, meglio no- ta come Carta di Nizza, si ribadisce che un elevato livello di tutela
dell'ambiente e il miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell'Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile” (art. 37 Carta di Nizza). Quindi appare chiara la cen-
tralità dello sviluppo sostenibile come principio comunitario di base al quale conformarsi nel perseguimento della protezione dell’ambiente.
Successivamente nel Consiglio europeo di Cardiff (giugno 1998) è stato approvata l’applicazione della valutazione di impatto ambientale alle poli- tiche nel settore dell’energia, dei trasporti e dell’agricoltura, estesa, durante il Consiglio europeo di Vienna (dicembre 1998) anche all’industria, al mercato interno e allo sviluppo.
L’analisi dei risultati conseguiti con il Quinto programma d‟azione, effet- tuata durante il Consiglio europeo di Helsinki (dicembre 1999), evidenzia uno sviluppo non omogeneo delle diverse strategie settoriali e quindi la necessità di prestare maggiore attenzione al raggiungimento degli obiettivi ambientali nei diversi settori. Inoltre, anche se c’è stata una sensibilizza- zione dei soggetti interessati, non si registra un miglioramento radicale ne- gli stili di vita dei consumatori né nei livelli di utilizzo delle materie prime da parte delle imprese.
In questo contesto si sviluppa il Sesto Programma di Azione Ambientale (2001-2010) Ambiente 2010: il nostro futuro la nostra scelta, il cui obiet- tivo è quello di promuovere la totale integrazione delle disposizioni in ma- teria di protezione dell’ambiente nelle politiche e nelle azioni comunitarie, definendo obiettivi ambientali, traguardi e scadenze di tutela, protezione e valorizzazione ambientale.
I principi su cui si basa il Sesto programma d‟azione rispecchiano quelli introdotti con i provvedimenti precedenti. In particolare si ribadisce il con- cetto che prevenire è meglio di disinquinare cercando di intervenire sui fat- tori che causano l’inquinamento piuttosto che lenire gli impatti negativi di
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Il Trattato di Amsterdam entra in vigore il 1° maggio del 1999. In esso vengono consolidate le garanzie derivate dall'Atto unico europeo e dal Trattato sull'Unione europea inserendo nel Tratta- to istitutivo il concetto di sviluppo sostenibile e aggiungendo un articolo sul principio di integra- zione (art. 6 T. CE, ex art. 3C T. CEE) che diviene principio generale. Il principio dello sviluppo sostenibile è inserito nel preambolo e negli obiettivi del Trattato sull‟Unione europea, proceden- do inoltre alla sistematizzazione della materia e ad una nuova numerazione. Gli originari articoli 130R, 130S e 130T sono inseriti nel Titolo XIX “Ambiente”, diventando gli artt. 174, 175, 176 del Trattato CE.
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alcune pratiche a forte impatto ambientale. Restano saldi i principi di chi inquina paga e dell’azione preventiva. Anche il principio di sussidiarietà trova fondamento nel nuovo programma in quanto, seppur tutti i cittadini hanno diritto allo stesso livello di tutela ambientale e a tutte le imprese de- vono essere garantite le medesime condizioni di concorrenza sul mercato, le politiche ambientali devono tener conto delle diversità locali affinché le decisioni in materia ambientale siano più incisive. Infatti anche se i princi- pi generali vengono individuati dalla Commissione europea, spetta agli Stati membri elaborare piani specifici di intervento e rendere operative le indicazioni comunitarie.
Il Sesto programma d’azione per l’ambiente individua quattro priorità: - cambiamenti climatici;
- natura e biodiversità;
- ambiente e salute, qualità della vita; - risorse naturali e rifiuti.
I cambiamenti climatici riguardano principalmente il riscaldamento del pianeta attribuibile in buona parte all’utilizzo di combustibili fossili che emettono grosse quantità di gas serra, in particolare di biossido di carbonio (CO2). Il surriscaldamento del pianeta, se da un lato determina l’innalzamento del livello del mare con pericolo per le zone costiere, dall’altro comporta forti instabilità nel clima che determinano variazioni significative negli ecosistemi naturali con conseguente perdita di biodiver- sità. È necessario quindi adottare misure di intervento trasversali che inve- stano le politiche industriali, dei trasporti ed energetiche per ridurre le e- missioni di gas serra. L’obiettivo dell’Unione europea, in virtù degli impe- gni assunti con la ratifica del Protocollo di Kyoto, è quello di produrre, en- tro il 2010, il 21% dell’elettricità necessaria attraverso l’utilizzo di fonti rinnovabili (biomassa, energia solare ed eolica) e di incrementare l’utilizzo di biocarburanti nei trasporti cercando di raggiungere, sempre entro il 2010, la soglia del 5.75%. Per questo, come già discusso, è stato preparato il primo sistema internazionale al mondo per lo scambio delle quote di e- missione dei gas serra. L’Unione europea incentiva anche progetti di ricer- ca su fonti alternative per la produzione di energia elettrica come, ad e- sempio, l’utilizzo dell’idrogeno ricavato da fonti di energia rinnovabili. La natura e la biodiversità sono fortemente minacciate dalle attività u- mane. In particolare la scarsa pianificazione di utilizzo del suolo, la pesca eccessiva, l’agricoltura intensiva con l’utilizzo massiccio di pesticidi han- no un forte impatto sull’ambiente determinando un aumento delle aree de- sertiche e dei suoli aridi, una maggiore erosione del suolo, l’inquinamento delle falde acquifere e l’estinzione di alcune specie animali con evidenti ripercussioni sugli habitat naturali. La politica dell’Unione in materia di biodiversità si basa sul Sesto programma d‟azione, integrato nel 2004 con il cosiddetto Messaggio di Malahide, allo scopo di proteggere le specie e-
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sistenti e di prevenire l’invasione degli habitat da parte di specie introdotte dall’esterno. L’Unione europea istituisce una rete di zone naturali protette (Natura 2000) il cui obiettivo è la tutela delle principali aree naturali, de- gli habitat e delle specie di fauna e flora che denotano i maggiori problemi di conservazione.
La base legislativa di questo programma di conservazione è costituita da due direttive:
- la direttiva Uccelli 79/409/EEC, con la quale si individuano 181 specie vulnerabili di uccelli da assoggettare a tutela rigorosa e i siti di maggior interesse per questi animali, quindi da porre sotto regime di protezione. Questi siti sono definiti Zone di protezione speciale, e devono essere selezionati e designati dagli Stati membri;
- la direttiva Habitat 92/43/EEC, con la quale si individuano 200 tipi di habitat, quasi 200 specie animali e più di 500 specie vegetali, de- finiti di importanza comunitaria che necessitano di particolari misu- re di conservazione. Lo strumento indicato per giungere alla con- servazione di questi elementi è l’introduzione di Zone speciali di
conservazione.
Le Zone di protezione speciale e le Zone speciali di conservazione forma- no la rete Natura 2000. La conservazione a lungo termine di tali specie e habitat, per quanto importanti, non può essere conseguita proteggendo nic- chie naturali isolate. Istituendo, invece, una serie di siti che abbraccia l'in- tera distribuzione di questi habitat e di queste specie, Natura 2000 intende appunto garantire la sopravvivenza a lungo termine delle specie e degli habitat europei più vulnerabili, assicurando un'adeguata gestione e prote- zione, in numero e superficie dei principali siti.
L'articolo 8 della direttiva Habitat prevede che l’Unione europea cofinanzi le misure necessarie per l'attuazione e la gestione di Natura 2000 con il ri- corso agli strumenti comunitari esistenti.
Il programma LIFE (lo strumento finanziario per l‟ambiente), istituito nel 1992, cofinanzia azioni a favore dell’ambiente nell’Unione europea e in ta- luni paesi terzi (paesi che si affacciano nel Mediterraneo e nel Baltico, pa- esi dell’Europa centrale e orientale). Sono ammissibili al finanziamento di
LIFE-Natura i progetti di conservazione della natura che contribuiscono a
mantenere o a ripristinare gli habitat naturali e/o le popolazioni di specie in uno stato di conservazione soddisfacente ai sensi della direttiva Habitat. La strategia per la biodiversità deve garantire che tutte le politiche e le normative tengano conto degli impatti sulla biodiversità. I settori mag- giormente interessati sono l’agricoltura, la pesca, la silvicoltura, il turismo, il commercio, la cooperazione allo sviluppo, la costruzione, le infrastruttu- re e le industrie estrattive come le miniere. Gli interventi in questo campo sono già in corso. La politica agricola comune dell’Unione, ad esempio, è stata riformata in modo da premiare gli agricoltori che migliorano
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l’ambiente naturale. La politica comune della pesca oggi è più attenta alla conservazione delle risorse ittiche. Analogamente, i finanziamenti per nuove infrastrutture di trasporto, i collegamenti stradali e ferroviari devono tener conto dell’impatto ambientale ed essere dislocati in modo da tutelare la biodiversità.
Per quanto riguarda la tutela dell’ambiente, della salute e della qualità della vita oltre ad essere un dovere etico è anche una necessità economica. Infatti vi è una forte incidenza delle malattie provocate da fattori ambienta- li, in particolare per l’eccesso di sostanze chimiche presenti nell’aria e nell’acqua, che a sua volta incide sulle spese dei sistemi sanitari nazionali in maniera rilevante. Una delle iniziative più importanti in questo campo è il programma Reach (registrazione, valutazione e autorizzazione delle so-
stanze chimiche) che impone sia ai produttori che agli importatori delle so-
stanze chimiche più utilizzate di fornire tutte le informazioni sulle loro ca- ratteristiche, sugli effetti, gli usi e su come manipolarle in condizioni di si- curezza per rendere più sicuri i posti di lavoro e anche i prodotti finali. È stato anche predisposto un piano di monitoraggio per studiare le relazioni tra la salute umana e l’ambiente in cui viviamo e quindi ridurre i rischi di malattie legate all’inquinamento.
Un altro capitolo importante della politica ambientale europea è la gestio- ne dei rifiuti e l’uso sostenibile delle risorse naturali. Le iniziative dell’Unione europea sono volte a favorire processi produttivi che tengano conto del ciclo di vita del prodotto: la progettazione iniziale deve prevede- re, laddove è possibile, l’utilizzo di risorse riciclabili o rinnovabili in luogo all’impiego di materie prime e ne deve migliorare l’efficienza energetica. Tutto ciò al fine di produrre meno rifiuti sia durante sia alla fine della vita del prodotto. È necessario anche ripensare ad altri sistemi di smaltimento e di stoccaggio dei rifiuti: le discariche hanno un forte impatto ambientale, anche per la produzione di gas serra e devono essere gradualmente sostitui- te con soluzioni alternative (riciclaggio, compostaggio, incenerimento, ecc…).
L’Unione europea ha già predisposto varie misure per ridurre i quantitativi di rifiuti destinati allo smaltimento finale. Per esempio, ha fissato obiettivi comunitari per le quantità di rifiuti di imballaggio che devono essere rici- clate e ha definito norme sullo smaltimento delle batterie, dei rifiuti elettri- ci ed elettronici (come i computer), dei veicoli e degli pneumatici.
Come si è visto l’impostazione del Sesto programma d‟azione è di tipo o- rizzontale, caratterizzata da grandi aree omogenee di intervento, in consi- derazione della forte interdipendenza tra i fattori inquinanti e da un nuovo approccio strategico, focalizzato più sui nuovi metodi di attuazione delle politiche che su azioni specifiche. L’obiettivo è quello di sganciare il con- sumo delle risorse dalla crescita economica per tutelare il diritto dei citta- dini europei ad un ambiente sano e di qualità. In tal modo esso si sostanzia
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come il pilastro ambientale della più ampia strategia dell’Unione europea per lo sviluppo sostenibile integrando gli aspetti ambientali e l’impegno politico dell’Unione europea per il rinnovamento economico e sociale, già intrapreso con la strategia di Lisbona.