Capitolo 3 Dalla riforma Fischler all’Health Check
3.3 Il negoziato Wto: da Doha a Cancun
La conferenza ministeriale di Seattle, nella quale si è lanciato il cosiddetto
Millennium round, con il suo fallimento, ha determinato un arresto delle
trattative internazionali. Esse tuttavia sono riprese nel marzo del 2000 quando i partecipanti al Wto hanno definito una fitta agenda di incontri. La fase 1 è stata dedicata ad un primo confronto a tutto campo sui temi di discussione proposti dai singoli paesi, su quelli di natura generale e quelli riguardanti questioni specifiche, mentre nella fase 2 il negoziato si è spo- stato verso una procedura più operativa, rivolta alla discussione sistematica dei singoli temi negoziali per trovare possibili punti di convergenza. Da questa seconda fase è anche scaturita la cosiddetta Agenda di Doha che di fatto ha determinato l’inizio del nuovo round negoziale. L’appuntamento di Doha si colloca in un contesto economico internazionale profondamente cambiato rispetto alla precedente Conferenza di Seattle del 1999 sia per l’andamento dell’economia mondiale che per gli avvenimenti verificasi sulla scena internazionale. Infatti se da un punto di vista economico, nel 1999, l’economia internazionale cresce ad un ritmo sostenuto, nel 2001 es- sa si trova in una fase di recessione e un intervento a favore di una maggio- re liberalizzazione dei mercati può certamente contribuire ad un suo rilan- cio. Da un punto di vista politico, gli avvenimenti dell’11 settembre hanno concorso al raggiungimento di un accordo per normalizzare la situazione internazionale. Inoltre, facendo tesoro dei fattori che hanno contribuito al fallimento della Conferenza di Seattle, si è cercato di orientare il negoziato verso le esigenze dei Paesi in via di sviluppo con il chiaro obiettivo di dare più credito alle loro richieste.
La Dichiarazione di Doha riprende l’obiettivo di lungo periodo dell’Accordo GATT di istituire un sistema commerciale equo ed orientato
al mercato, attraverso un programma di fondamentali riforme che com- prenda un rafforzamento delle norme e degli impegni specifici sul soste- gno e la protezione, allo scopo di correggere e prevenire distorsioni e re- strizioni dei mercati agricoli mondiali.
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L’Agenda del negoziato prevede una ripresa delle misure adottate nell’Accordo del 1994 in termini di accesso interno, sussidi all'esportazio- ne e sostegno interno, racchiudendo in essi le principali tematiche del ne- goziato agricolo (la riduzione delle tariffe, la variabilità dei dazi, le quote d’importazione a tariffa ridotta, le misure di salvaguardia speciali, il trat- tamento speciale e differenziato e altri temi relativi all’accesso al mercato, i sussidi e i crediti all’esportazione, gli aiuti alimentari, le imprese com- merciali di Stato e i vincoli all’esportazione). Vengono altresì inseriti in Agenda temi come il trattamento speciale differenziato e i cosiddetti pro- blemi non commerciali (non-trade concerns) su richiesta dei Paesi in via di sviluppo. Nella Dichiarazione vengono esplicitate anche una serie di date che scandiscono i tempi del negoziato agricolo:
- entro il 31 marzo 2003 ci dovrebbe essere l’approvazione delle mo-
dalities, ovvero le regole in base alle quali congegnare gli impegni
in materia agricola da parte di ciascun paese, da ratificare alla quin- ta Conferenza ministeriale (Cancun);
- entro la fine del 2003, con la conferenza ministeriale di Cancun, è prevista l’approvazione delle schedules, ovvero gli impegni che cia- scun paese dovrà adottare;
- entro la fine del 2005 è prevista la conclusione formale del negozia- to per ratificare gli accordi.
Il 12 febbraio 2003, Stuart Harbinson, presidente del Comitato Agricoltu- ra, sottopone all’attenzione dei membri del Wto la sua prima bozza di ac- cordo12 relativa agli impegni del negoziato agricolo (modalities): le reazio- ni che seguono a questa, e alla seconda bozza frutto di un’ulteriore media- zione, evidenziano una mancanza di negoziazione delle posizioni iniziali dei singoli paesi e quindi, in sostanza, l’impossibilità di giungere ad un ac- cordo. Nonostante il fallimento della mediazione di Harbinson, i negoziati vengono rilanciati dall’approvazione della riforma Fischler della Pac nel giugno del 2003 che pone le basi per una proposta congiunta13 Unione eu- ropea-Usa in vista della conferenza di Cancun.
12 Le proposte più importanti contenute nella bozza Harbinson sono:
- per migliorare l’accesso al mercato si propone una riduzione delle tariffe direttamente pro- porzionale al loro importo: per le tariffe superiori al 90% si prevede una riduzione media del 60%; per le tariffe compresa tra il 15-90% una riduzione media del 50% e per quelle inferiori al 15% una riduzione del 45% da attuarsi in 5 anni (10 anni per i Paesi in via di sviluppo); - per le esportazioni sussidiate si propone una riduzione dei sussidi del 50% nei primi 5 anni
e un’eliminazione completa entro 9 anni (12 anni per i Paesi in via di sviluppo) e un ridimen- sionamento e una disciplina più rigorosa dei crediti alle esportazioni;
- per il sostegno interno si propone di non modificare i contenuti della scatola verde ma di ridurre progressivamente gli aiuti del sostegno interno distorsivo per i pagamenti della scato-
la gialla del 60% in 5 anni (40% in 10 anni per i Paesi in via di sviluppo) e per la scatola blu
del 50% in 5 anni (33% in 10 anni per i Paesi in via di sviluppo).
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La proposta Ue-Usa prevede:
- in materia di accesso al mercato, una riduzione delle tariffe basata su tre possibili alter- native:o una riduzione su base lineare come previsto dall’Accordo dell’agricoltura del
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La presentazione di questa proposta, nell’agosto 2003, non ottiene il suc- cesso sperato in quanto si sostiene che le misure presentate solo volte a fa- vorire solo gli interessi dell’Unione europea e degli Stati Uniti senza nean- che prendere in considerazioni le esigenze soprattutto dei Paesi in via di sviluppo. Non si fanno attendere le risposte del nuovo G-2014 con una con- troproposta sullo stesso schema del documento Ue-Usa che introduce una specifica sezione relativa al trattamento speciale e differenziato per i Paesi in via di sviluppo15.
In questo quadro, il Presidente del Consiglio generale del Wto, Carlos Pe- rez del Castillo, predispone una bozza di accordo, da discutere e adottare a Cancun, nata da una mediazione delle due proposte. Sui temi agricoli i par- tecipanti hanno mantenuto salde le proprie posizioni decretando in questo modo il fallimento della Conferenza. Il mancato raggiungimento di un ac-
cordo a Cancun testimonia un cambiamento profondo nella distribuzione del potere negoziale tra le parti contraenti, con i paesi in via di sviluppo che per la prima volta hanno esercitato un ruolo rilevante nel determinare l‟esito della negoziazione (De Filippis, 2004) anche se i paesi appartenenti
al G-20 sono quelli politicamente più forti e relativamente meno poveri tra i Paesi in via di sviluppo.
L’Unione europea si è presentata a Cancun con le novità introdotte dalla riforma Fischler del 2003 per conquistare una posizione non esclusivamen- te difensiva in seno ai negoziati. Essa tuttavia non è riuscita, non solo ad avvantaggiarsi della riforma, ma anche ad ottenere miglioramenti nella tu- tela dei prodotti di denominazioni di origine, un tema fortemente sentito in Europa ma anche e, soprattutto, in Italia.
Il fallimento di Cancun ha anche messo in evidenza l’inadeguatezza dello stile negoziale dei vecchi trattati Gatt adatto a gestire accordi commerciali
1994 oppure una riduzione utilizzando la formula svizzera [Tf = (A x Ti)/(A + Ti), con Ti
= tariffa iniziale ed A livello massimo fissato per tutte le tariffe] o ancora il totale azze- ramento di specifiche linee tariffarie di interesse dei paesi più poveri;
- in materia di sostegno interno il mantenimento delle misure contenute nella scatola ver- de, un eventuale taglio alla scatola gialla e una riduzione significativa, rispetto ai livelli del 2004, dei finanziamenti alla scatola blu;
- in materia di esportazioni sussidiate si propone una riduzione sia in quantità che in va- lore, come nell’Accordo del 1994. Per alcuni prodotti, di particolare interesse per i Paesi in via di sviluppo, si prospetta la completa eliminazione.
14 Fanno parte del G-20: Argentina, Bolivia, Brasile, Cile, Cina, Colombia, Cuba, Egitto, India,
Indonesia, Messico, Nigeria, Pakistan, Paraguay, Filippine, Rep. Sudafricana, Tanzania, Tailan- dia, Venezuela, Zimbabwe.
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La controproposta prevede:
- per i problemi di accesso al mercato una riduzione lineare delle tariffe da applicarsi ad ogni linea tariffaria, l’introduzione di tetti tariffari massimi da applicare a tutte e tre le formule proposte dall’accordo Ue-Usa, l’eliminazione dei dazi per i prodotti tropicali; - per il sostegno interno la riduzione degli aiuti della scatola gialla per prodotto,
l’eliminazione della scatola blu e l’introduzione di limiti agli aiuti della scatola verde oppure, in alternativa, una riduzione a carico esclusivo dei paesi sviluppati;
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con un numero di paesi aderenti assai minore di quello attuale e con un’agenda relativamente più limitata e meno ambiziosa di quella che carat- terizza le trattative nell’ambito del Wto.
Dopo il fallimento di Cancun, la ripresa dei negoziati si ha nel corso del 2004 innescata dalla dichiarazione di disponibilità dell’Unione europea, prima, e degli Stati Uniti dopo, a riprendere le trattative. Dopo una serie di incontri preliminari l’accordo-quadro viene siglato a luglio del 2004. L’intesa raggiunta sull’agricoltura conferma l’articolazione delle misure adottate nei tre pilastri tradizionali. Per quanto riguarda l’accesso al mer- cato i provvedimenti riguardano la riduzione delle tariffe. Esse devono es- sere regolate da un approccio unico per fasce in funzione della diversa struttura delle tariffe di partenza, con una riduzione proporzionale all’importo e con l’imposizione di un tetto massimo per ogni tariffa. Tali riduzioni valgono per tutti i paesi eccetto i cosiddetti Paesi meno avanzati (Pma)16 e i Paesi in via di sviluppo per i quali è previsto un trattamento dif- ferenziato. Esse devono essere applicate a tutti i prodotti, anche se è previ- sta la possibilità, da parte di ciascun paese, di individuare dei prodotti sen-
sibili e di applicare le disposizioni con una certa flessibilità a patto di ga-
rantire un miglioramento dell’accesso al mercato. Per quanto riguarda le esportazioni sussidiate, l’accordo prevede che siano eliminati (entro una data da stabilire, con scadenze differite per i Paesi in via di sviluppo) sus- sidi diretti, crediti, garanzie ed assicurazioni sulle esportazioni che preve- dano un periodo di rimborso superiore a 180 giorni, pratiche distorsive del- le imprese commerciali di Stato, aiuti alimentari non conformi a regole precise (non definite in questa sede e da concordare in seguito). Per il so- stegno interno, invece, si stabilisce che il sostegno complessivo (scatola gialla, scatola blu e sotto la clausola de minimis) deve essere ridotto del 20% rispetto al suo livello consolidato17 già nel primo anno di implemen- tazione. Non sono previste riduzioni per la scatola verde, ma concesse dif- ferenziazioni tra i diversi paesi nell’applicazione di queste misure.
Questo accordo-chiave è stato completato in occasione della Conferenza
ministeriale di Hong Kong, prevista per dicembre 2005. Anche in
quest’occasione l’agricoltura è stata il punto più spinoso in agenda. L’accordo infatti è stato raggiunto solo nelle ultime fasi negoziali.
16 Fanno parte dei Pma: Angola, Bangladesh, Benin, Birmania, Burkina Faso, Burundi, Cambo-
gia, Capo Verde, Ciad, Etiopia, Gibuti, Gambia, Guinea, Guinea Bissau, Haiti, Laos, Lesotho, Madagascar, Malawi, Maldive, Mali, Mauritania, Mozambico, Nepal, Niger, Rep. Centrafricana, Rep. Democratica del Congo, Ruanda, Samoa, Senegal, Sierra Leone, Salomone, Sudan, Tanza- nia, Togo, Uganda, Vanuatu, Yemen, Zambia.
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Per il sostegno della scatola gialla è prevista l’introduzione di un tetto massimo al sostegno specifico pari al suo livello medio. Il sostegno della scatola blu, invece, già dal primo anno non potrà superare il 5% del valore della produzione agricola di ogni paese. Per la clausola de mini- mis si propone di negoziare un minor livello della percentuale dei sussidi esenti da obblighi, at- tualmente pari al 5% e al 10% per i Paesi in via di sviluppo).
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Si è fissata la fine del 2013 per l’eliminazione di tutte le forme di sussidi all’export e di ogni altra disciplina che preveda misure sulle esportazioni con effetto equivalente, anche se non viene fornita una precisa indicazione di quali forme di credito all’export e quali pratiche distorsive delle Imprese Commerciali di Stato debbano essere eliminate e in base a quali modalità. Sul fronte del sostegno interno viene riconfermata la distinzione tra forme distorsive e misure legittime di sostegno all’agricoltura, senza tuttavia de- finire cifre di riduzione. Vengono individuate tre fasce in cui operare: nella prima banda c’è il Paese con il più alto livello di sostegno interno (l’Unione europea), in quella intermedia il secondo e il terzo Paese per li- vello di aiuti (Stati Uniti e Giappone), mentre nella terza i restanti paesi in- clusi quelli in via di sviluppo. Come previsto dall’accordo-quadro di luglio 2004, viene riconfermato il principio che la riduzione dei sussidi distorsivi deve essere superiore al livello medio consolidato, fortemente voluto dall’Unione europea per spingere paesi come gli Stati Uniti a realizzare ri- forme interne che riducano i sussidi agricoli. Per le misure di accesso al mercato non c’è stata convergenza: la Dichiarazione finale riprende le di- sposizioni contenute nell’accordo-quadro di luglio 2004 senza tuttavia quantificare le soglie e l’ordine di grandezza delle riduzioni da applicare. Non si è inoltre discusso della regolamentazione dei cosiddetti prodotti
sensibili e dei prodotti di elevata qualità (l’Unione europea ha presentato
una lista di 41 prodotti, tra cui 14 prodotti italiani) per i quali si ritiene in- dispensabile una forte tutela, ai fini di un loro reale accesso ai mercati in- ternazionali.
La conclusione dei negoziati è prevista per il 2006 e la prossima Conferen- za ministeriale si terrà a Ginevra alla fine del 2009 per ridiscutere delle novità introdotte nell’incontro di Hong Kong soprattutto alla luce delle nuove norme in agricoltura introdotte sia dall’Unione europea sia dagli Stati Uniti.