Il disaccoppiamento

Il disaccoppiamento consiste in un regime di pagamento unico che sosti- tuisce gli attuali compensi diretti agli agricoltori. Esso viene corrisposto a chi svolge un’attività agricola, indipendentemente dal tipo di produzione o allevamento, nel rispetto di vincoli ambientali, agronomici, di sicurezza a-

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limentare e benessere animale. Vengono sollevate molte argomentazioni, alcune a sostegno altre a discredito, rispetto questa forma di intervento. L’introduzione di questo sistema favorisce l’avvicinamento degli agricol- tori alle richieste del mercato. In passato, infatti, in presenza di pagamenti accoppiati, le produzioni sono state orientate verso i prodotti più sussidiati e ciò, come si è avuto già modo di sottolineare, ha comportato non pochi problemi nella gestione delle eccedenze produttive e nello smaltimento di alcune categorie di prodotto, oltre che all’incremento delle spese di soste- nimento della Pac. Il disaccoppiamento invece dovrebbe spingere verso una liberalizzazione del mercato in cui la domanda di prodotti viene defini- ta in base all’offerta e non alla consistenza degli aiuti pubblici. D’altra par- te però il disaccoppiamento induce rischi di abbandono delle produzioni, che diventano più elevati laddove le condizioni sono più svantaggiate e i terreni meno fertili. Tale abbandono, a seconda dei casi, può comportare rischi idrologici, non essendoci più la tutela agricola, o spopolamento delle campagne con relativa perdita dei posti di lavoro.

Il nuovo sistema di pagamento, inoltre, pur determinando un maggiore o- rientamento al mercato, consente di mantenere inalterato il sostegno diretto al reddito degli agricoltori (è prevista una modulazione soltanto per le a- ziende che ricevono aiuti superiori ai 5.000 euro). In particolare gli agri- coltori ritengono che il disaccoppiamento sia il primo passo verso politiche di smantellamento del sostegno all’agricoltura ed hanno accolto con qual- che perplessità i nuovi indirizzi della Commissione. Essi nutrono reticenze anche nei confronti della maggiore trasparenza del sistema ritenendo che un sostegno disaccoppiato dalla produzione può essere accettato come mi- sura transitoria ma, nel lungo periodo, esso deve giustificato da un ritorno positivo alla collettività.

Ulteriori effetti positivi legati ad una maggiore trasparenza del sostegno si hanno in funzione di una più elevata rispondenza alle richieste dei consu- matori sia in termini di tutela ambientale che di sicurezza alimentare, ga- rantiti dalla condizionalità obbligatoria.

Infine, il disaccoppiamento risulta certamente favorevole alla politica in- ternazionale.

Da un lato esso rafforza la posizione negoziale dell’Unione europea in se- no ai negoziati mondiali del WTO in quanto tale misura consente di non conteggiare questi pagamenti nella MASC che definisce il valore di riferi- mento del massimo sostegno complessivo che si può erogare agli agricol- tori. I pagamenti disaccoppiati dalla produzione infatti vengono classificati nella cosiddetta “scatola verde” e non conteggiati nel calcolo.

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Dall’altro questo meccanismo consente un’integrazione più veloce dei nuovi Stati membri1 nella politica agricola comune. I pagamenti saranno corrisposti in maniera graduale fino a raggiungere il completo allineamen- to del 2013 per non incidere molto sulle economie nazionali e non creare distorsioni a favore del settore agricolo.

Un altro aspetto da non trascurare riguarda l’assegnazione dei beneficiari e il calcolo dell’entità dei pagamenti che possono determinare distorsioni per una cristallizzazione dei diritti al periodo di riferimento. Possono ricevere il pagamento unico gli agricoltori2:

- che hanno usufruito nel periodo 2000-02 di almeno uno dei regimi di sostegno3 ammessi al disaccoppiamento;

- che hanno ricevuto l’azienda o parte dell’azienda per via ereditaria da persone che nel periodo 2000-02 hanno avuto accesso ad almeno uno dei regimi di sostegno;

- che hanno ricevuto un diritto dalla riserva nazionale4.

Quindi risultano esclusi i proprietari di terreni concessi in affitto nel perio- do di riferimento o che, nello stesso, non hanno ricevuto sussidio. Questa regola, che favorisce chi effettivamente ha coltivato il terreno e non il pro- prietario del fondo, può creare problemi nel mercato fondiario e degli affit- ti. Per il mercato fondiario la presenza dei diritti può comportare una riva- lutazione dei terreni a discapito di quelli a cui non sono concessi. Per quanto riguarda gli affitti, si può registrare un aumento dei canoni dovuti al fatto che gli affittuari per fruire dei pagamenti, sono vincolati ai terreni lo- cati.

Il calcolo del pagamento si basa sull‟importo di riferimento (corrisponden- te alla media triennale 2000-02 relativamente ad uno dei regimi di soste- gno), sul numero medio di ettari che hanno originato il diritto e da cui si calcola il valore del diritto per ettaro (importo di riferimento/n. ettari).

1 _{Il 1° maggio 2004 diventa operativo il quinto allargamento dell’Unione europea che prevede}

l’ingresso di dieci nuovi Stati membri: Polonia, Ungheria, Repubblica Ceca, Repubblica Slovac- ca, Slovenia, Estonia, Lituania, Lettonia (i cosiddetti PECO), Malta e Cipro.

2 _{Per agricoltore si intende una persona fisica o giuridica, o un’associazione di persone fisiche e}

giuridiche, che esercita attività agricola. Quindi risultano esclusi da questa definizione i proprie- tari di terreni concessi in affitto nel periodo di riferimento o che, nello stesso, non hanno ricevuto sussidio.

3 _{Sono ammessi al sostegno: i seminativi, le patate seminativi, patate da fecola, leguminose da}

granella (lenticchie, ceci, vecce), riso, sementi, foraggi essiccati, carni bovine, carni ovicaprine, latte e prodotti lattiero-caseari dal 2007.

4 _{La riserva nazionale è un accantonamento di risorse che gli Stati membri possono risparmiare}

decurtando, fino ad un massimo del 3%, gli importi di riferimento. Ad essi va aggiunta l’eventuale differenza tra il massimale nazionale e la somma degli importi di intervento erogata. La riserva può essere utilizzata per coprire quegli agricoltori che hanno iniziato la loro attività dopo il 2002, altrimenti esclusi; quelli che si trovano in una situazione particolare in base alle di- sposizioni della Commissione e quelle aziende in ristrutturazione o ampliamento, finanziate ad interventi pubblici, per evitare l’abbandono e sanare situazioni svantaggiose.

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Ad ogni Stato membro è stato assegnato un massimale corrispondente ai premi erogati agli agricoltori nel periodo di riferimento 2000-02, misura questa che consente di stabilizzare la spesa dell’Unione europea. La som- ma degli importi di riferimento non deve superare il massimale nazionale. L’entrata in vigore di questo sistema è prevista a partire dal 2005, scadenza che può essere posticipata al 2007 su richiesta del singolo Stato membro. I timori di un abbandono della produzione agricola nelle aree marginali ha consentito di introdurre alcune opzioni di disaccoppiamento parziale. Que- ste misure non fanno variare l’importo complessivo erogato; i massimali nazionali dello Stato che decide di disaccoppiare vengono scissi in due componenti: una disaccoppiata, l’altra in funzione degli ettari o dei capi al- levati. Le opzioni di disaccoppiamento variano a seconda del settore con- siderato5.

All’interno del disaccoppiamento una delle novità più rilevanti è certamen- te la possibilità di regionalizzazione del pagamento che consente di di- stribuire i pagamenti a livello territoriale anziché aziendale: questo signifi- ca che gli importi di riferimento vengono assegnati in ugual misura alle a- ziende appartenenti alla stessa regione. Per regione tuttavia non si intende la ripartizione amministrativa di ciascuno stato quanto un territorio omo- geneo individuato con criteri obiettivi.

Per realizzare questa forma di pagamento, che consente una più ampia di- screzionalità di azione agli Stati membri, è necessario procedere prima alla regionalizzazione dei massimali nazionali (art.58 reg.(CE) n. 1782/2003) e poi alla loro distribuzione all’interno della regione individuata (art.59

reg.(CE) n. 1782/2003). L’importo unico aziendale è reso indipendente

dalle colture che l’agricoltore ha effettivamente prodotto nel periodo di ri- ferimento: esso viene calcolato dividendo tutti gli aiuti pagati nel periodo di riferimento in quella regione sul totale degli ettari ammissibili6 nella stessa. Ciò comporta un pagamento di uguale importo per tutti i beneficiari

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Per quanto riguarda i seminativi gli Stati membri possono mantenere accoppiati:

- o fino al 25% degli attuali pagamenti per ettaro nel settore dei seminativi (eccetto il pa- gamento per i set-aside);

- oppure fino al 40% dei premi supplementari per il frumento duro.

Per quanto riguarda il settore delle carni bovine, gli Stati membri possono decidere di mantenere accoppiato il 100% del premio della macellazione dei vitelli e in alternativa una delle tre opzioni:

- fino al 100% del premio per vacca nutrice e fino al 40% del premio alla macellazione degli animali adulti;

- fino al 100% del premio per la macellazione dei bovini adulti; - fino al 75% del premio speciale per i bovini maschi.

Per il settore delle carni ovi-caprine si può mantenere accoppiato fino al 50% dei pagamenti, in- cluso il premio supplementare per le zone svantaggiate.

Per una trattazione esaustiva delle opzioni riferite agli altri prodotti e dei vantaggi e svantaggi connessi a ciascuna delle possibili opzione si rimanda a De Filippis F.,” Verso la nuova Pac – la

riforma del giugno 2003 e la sua applicazione in Italia”, Materiali per un dibattito, Quaderni del Forum Internazionale dell‟Agricoltura e dell‟Alimentazione, n. 4, febbraio 2004.

6 _{Gli ettari ammissibili comprendono tutte le superfici investite a seminativi o a pascolo perma-}

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di ciascuna regione; inoltre possono rientrare nell’attribuzione anche gli agricoltori che non hanno fruito del pagamento durante il periodo di rife- rimento ovvero quelli che non hanno ricevuto l’azienda in eredità da un a- gricoltore che ne ha fruito nel periodo considerato e tutti gli agricoltori a cui non è stato concesso il diritto della riserva nazionale.

La regionalizzazione può essere anche parziale: il regolamento consente di applicare questo meccanismo a tutti i pagamenti diretti oppure ad una parte di essi utilizzando una ripartizione in senso verticale, ovvero per settori produttivi, oppure in senso orizzontale, ovvero applicata su una quota per- centuale di tutti i pagamenti diretti. Nel primo caso si consente di regiona- lizzare solo una o più componenti del massimale nazionale continuando ad assegnare i diritti delle altre componenti con il criterio del disaccoppia- mento aziendale. La seconda opzione invece prevede la possibilità di ripar- tire solo una quota del massimale regionale in maniera uniforme, mentre la restante percentuale viene assegnata secondo i diritti storici. È previsto an- che un sistema misto, frutto della combinazione delle ripartizioni orizzon- tali e verticale. In realtà le forme di regionalizzazione possono essere mol- teplici anche in funzione dell’abbinamento con le varie forme di disaccop- piamento parziale.

La scelta di regionalizzare i pagamenti consente di semplificare la gestione del sistema e di rendere ancora più disaccoppiato il sostegno. Gli Stati membri che adottano questa opzione possono anche eliminare i problemi connessi al disaccoppiamento aziendale e in particolare quelli riguardanti il congelamento degli aiuti al periodo di riferimento. La regionalizzazione, infine, consente di riequilibrare i meccanismi concorrenziali all’interno del mercato, favorendo uno stato di equità distributiva. Non si devono tuttavia trascurare i rischi connessi a questo sistema come, ad esempio, la sosteni- bilità economica delle aziende agricole con ordinamenti produttivi forte- mente sostenuti dalla Pac (mais, grano duro, carni bovine), oppure i pro- blemi politico-sindacali legati alla perdita dei “privilegi” da parte degli a- gricoltori storici a favore, forse, di soggetti scarsamente interessati all’attività agricola.

La scelta di adottare questo sistema di pagamenti deve essere motivata da- gli Stati membri ed effettuata prima del 1° agosto 2004.