EVOLUZIONI RECENTI E PROBLEMATICHE INSOLUTE
5.4 Il mercato del lavoro italiano: il (lento) avvicinamento agli standard europei Dopo aver esaminato le misure messe in atto negli ultimi anni, occorre considerare in
5.4.2 La formazione professionale in Italia, normativa e profili critici.
Proprio in riferimento alla formazione professionale, occorre sottolineare come, accanto alle attività di orientamento, questa rappresenti uno degli strumenti più incisivi utilizzati dal Legislatore per incoraggiare l’occupazione.
Anche per il contesto italiano, sono molteplici le fonti che regolamentano, in maniera più o meno specifica, la formazione professionale, così come sono numerosi i soggetti coinvolti, e quindi competenti.
La prima fonte è la Costituzione Italiana, dove, all’art. 35, c. 2, si legge che “La Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni. Cura la formazione e l'elevazione professionale dei lavoratori”. L’articolo costituisce una norma programmatica la cui collocazione nel Titolo III “Rapporti economici”, ne sottolinea la rilevanza per il mercato del lavoro, in un’ottica economica 151. L’articolo, inoltre, si pone in stretta connessione con altre disposizioni del dettato costituzionale, come l’art. 3 c. 2, nei cui confronti si pone in rapporto strumentale, poiché considerato funzionale sia allo sviluppo dell’intera persona umana 152 sia a garantire il diritto al lavoro di cui all’art. 4 Cost. 153.
149 Dichiarazione ministeriale, Per un migliore futuro del lavoro: Percorsi per Agire, Riunione dei
Ministri del G7 del Lavoro e dell'Occupazione 2017, 30 settembre 2017.
150 Senato della Repubblica - 11a Commissione Lavoro, previdenza sociale, Impatto sul Mercato del
Lavoro della Quarta Rivoluzione Industriale, ottobre 2017.
151 M. Napoli, Art. 35, c. 2, Cost., in (a cura di) G. Branca, Commentario della Costituzione, Bologna,
1979, p. 20.
152 Sul punto C. Mortati, Il lavoro nella Costituzione, in Dir. Lav. 1954, I, 149.
153 G. F. Mancini, Art. 4 Cost., in (a cura di) G. Branca, fondato da G. Branca e continuato da A.
Pizzorusso, Commentario della Costituzione, N. Zanichelli, Bologna, Soc. ed. del Foro italiano, Roma, 1975, p. 219.
A livello nazionale, il riparto di competenze nel settore della formazione, considerato particolarmente scivoloso 154, è operato dall’art. 117 come modificato dalla l. n. 3 del 18 ottobre 2001.
Similmente a quanto disposto per il settore dell’istruzione a cui è da sempre molto legato e che rientra nella competenza esclusiva statale solo per le norme di portata generale 155, in tema di formazione professionale l’art. 117 c. 3 attribuisce competenza legislativa residuale esclusiva alle Regioni, da esercitare nei limiti e nel rispetto dei LEP così come stabiliti dal Legislatore nazionale.
Anche il settore della formazione, in particolare nel corso degli ultimi venti anni, è stato interessato da molteplici processi di riforma, spesso direttamente collegabili agli interventi delle istituzioni europee 156.
Un primo tentativo di riforma fu operato dal già citato “Pacchetto Treu” che, coerentemente a quanto disposto dal Consiglio Europeo di Essen del 1994 157, mirò a rilanciare il ruolo della formazione professionale mediante un regolamento attuativo da disporre entro sei mesi dalla pubblicazione della legge 24 giugno 1997, n. 196. Il Pacchetto pone una nuova attenzione alle attività formative in costanza di rapporto di lavoro e all’elaborazione di nuove percorsi formativi, come stage e tirocini. La mancata predisposizione del regolamento attuativo di cui all’art. 17 ha, tuttavia, contribuito a incrementare l’incertezza del quadro normativo di riferimento 158, limitando fortemente la portata innovativa della normativa.
Nuovi impulsi per il settore della formazione professionale arriveranno tre anni più tardi con il lancio della Strategia di Lisbona. Parallelamente, la l. n. 53 marzo 2000 159 attraverso in particolare gli artt. 5 “Congedi per la formazione” e 6 “Congedi per la formazione continua” confermò la possibilità di ottenere congedi formativi finalizzati al compimento del proprio percorso scolastico o per svolgere attività per la formazione continua, secondo quanto disposto dalla contrattazione collettiva di categoria 160.
Occorre inoltre sottolineare la connessione fra queste disposizioni e l’istituzione dei fondi interprofessionali per la formazione continua di cui alla l. n. 388/2000.
154 S. Ciucciovino, Apprendimento e tutela del lavoro, Giappichelli, Torino, 2013, p. 43. 155 A. Loffredo, Diritto alla formazione e lavoro – Realtà e retorica, Cacucci, Bari, 2012, p. 80. 156 F. Durante, Il ruolo della formazione continua nelle politiche dell’Unione Europea, in (a cura di)
Associazione SMILE (Sistemi e metodologie innovativi per il lavoro e l'educazione), Formazione
continua in Italia e in Europa: sistemi e forme di finanziamento, Ediesse, Roma, 2013, p. 105.
157 G. Marramao, Il ”pacchetto Treu”: misure per la promozione dell’occupazione nel Mezzogiorno e
riforma strutturale del mercato del lavoro, Rivista giuridica del Mezzogiorno, n. 4/1997, p. 1129.
158 S. Ciucciovino, Apprendimento, cit., p. 10.
159 Disposizioni per il sostegno della maternità e della paternità, per il diritto alla cura e alla formazione
e per il coordinamento dei tempi delle città.
160 G. Coronas, La formazione continua dei lavoratori, Fondo Sociale Europeo, accordi, norme
Lungo questa traiettoria di maggiore attenzione al tema della formazione professionale si pone anche la l. n. 53/03 161 che, all’art. 2 c. 1 lett a) affida allo Stato il compito di promuovere l’apprendimento lungo tutto l’arco della vita e all’art. 2 c. 1 lett g) introduce la possibilità per i giovani di almeno quindici anni, di conseguire diplomi e qualifiche in meccanismi di alternanza scuola-lavoro o tramite l’apprendistato 162.
La connessione con il contesto europeo si renderà ancor più evidente a partire dal primo decennio del Duemila, quando i principali interventi normativi saranno direttamente collegati alla volontà di procedere coerentemente agli obiettivi fissati dalla Strategia 2020 e alla rinnovata agenda europea per l’apprendimento degli adulti del 2011 163.
A ciò aspira, ad esempio, la legge Fornero, che all’art. 4 c. 51, fornisce, per la prima volta, una definizione chiara di apprendimento permanente, ovvero: “qualsiasi attività intrapresa dalle persone in modo formale, non formale e informale, nelle varie fasi della vita, al fine di migliorare le conoscenze, le capacita' e le competenze, in una prospettiva personale, civica, sociale e occupazionale”. Lo stesso articolo 4, al c. 55 disporrà inoltre l’istituzione, previa consultazione delle parti sociali e nel rispetto dei principi di sussidiarietà e del riparto delle competenze, di “reti territoriali che comprendono l'insieme dei servizi di istruzione, formazione e lavoro” con l’obiettivo di facilitare l’elaborazione di “percorsi di apprendimento formale, non formale e informale” (art 4, c. 55, lett a) e del libretto Formativo contenente le competenze certificate di ciascuno (c. 68 lett c).
Nonostante ciò, parte della dottrina sottolinea la limitata portata innovativa delle disposizioni contenute nella Legge Fornero in tema di formazione permanente, e la considera colpevole di non aver elaborato una riforma organica del sistema in grado di prevedere una proficua integrazione fra istruzione o formazione e mercato del lavoro 164.
Da ultimo è intervenuto il Jobs Act, il cui processo di ricentralizzazione include anche il settore della formazione.
Un primo richiamo alla formazione professionale è presente nell’art. 1 c. 3 del d.lgs.n. 150/2015, dove si legge che “La rete dei servizi per le politiche del lavoro promuove l'effettività dei diritti al lavoro, alla formazione ed all'elevazione professionale previsti dagli articoli 1, 4, 35 e 37 della Costituzione ed il diritto di ogni individuo ad
161 L. 28 marzo 2003, n. 53 Delega al Governo per la definizione delle norme generali sull'istruzione e
dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale.
162 A. Loffredo, Diritto alla formazione, op. cit, 2012, p. 72.
163 Risoluzione del Consiglio su un'Agenda europea rinnovata per l'apprendimento degli adulti 2011/C
372/01.
164G. Bertagna, L. Casano, M. Tiraboschi, Apprendimento permanente e certificazione delle
competenze, in (a cura di) M. Magnani, M. Tiraboschi, La nuova riforma del lavoro - Commentario alla legge 28 giugno 2012, n. 92 recante disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita, Giuffrè, Milano, 2012, p. 393.
accedere a servizi di collocamento gratuito, di cui all'articolo 29 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.”
I soggetti coinvolti sono elencati all’art. 1, c. 2, lett. f e h, e comprendono i fondi interprofessionali per la formazione continua, l’Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori (ISFOL) e Italia Lavoro S.p.A 165.
L’attività di coordinamento sarà affidata, come sappiamo, all’ANPAL, che disporrà anche di compiti di vigilanza dei fondi interprofessionali (art. 9, c. 1 lett. n) e dei fondi bilaterali.
Nel riassetto della normativa interviene anche la ridefinizione delle funzioni dell’ISFOL, di cui all’art. 10 del decreto. Accanto alle modifiche di carattere operativo, come dei meccanismi di elezione degli organi che compongono l’istituto, allo statuto e al regolamento, è disposto il cambio della sua denominazione, dal primo dicembre 2016 passata a Istituto nazionale per l'analisi delle politiche pubbliche (INAPP) (dall’art. 10, c. 3-bis).
Questa modifica si dimostra coerente al nuovo ruolo dell’Istituto, la cui sfera di competenza si estende a: “innovazione, occupazione, welfare; professioni e competenze; dinamiche, istituzioni e politiche del mercato del lavoro; istituzioni e politiche della formazione; povertà, disabilità, inclusione sociale”166.
Tra le novità del decreto occorre inoltre menzionare l’Albo nazionale degli enti accreditati da Regioni e PATB a svolgere attività di formazione professionale e il sistema informativo della formazione professionale (SIFoP) di cui all’art. 15, c.1 ss. del decreto.
Il primo, funzionale alla realizzazione del fascicolo elettronico del lavoratore di cui all’art. 14, sarà gestito dall’ANPAL cui è inoltre affidato il compito di determinare, in accordo con i principali attori interessati, un sistema informativo della formazione professionale contenente i dati relativi alle attività formative svolte dai residenti nel territorio italiano anche parzialmente finanziate tramite fondi pubblici (art. 15, c. 1). Il sistema informativo unitario delle politiche del lavoro di cui all’art. 13 del d.lg.s 150/2015, accanto al portale unico per la registrazione alla rete nazionale dei servizi per le politiche del lavoro avrà il compito di condurre alla costituzione di uno spazio di comunicazione fra tutti i livelli delle amministrazioni (nazionali e regionali) capaci di condividere le informazioni ed elaborare e gestire le misure di attivazione dei soggetti coinvolti 167.
Le novità introdotte dalla recente riforma non possono tuttavia considerarsi ad oggi particolarmente incisive, poiché fortemente limitate dalla grande frammentarietà e
165 A. Vimercati, Le norme in tema di formazione professionale, p. 117 ss, p. 119, in (a cura di) D.
Garofalo, E. Ghera, Organizzazione e disciplina del mercato del lavoro nel Jobs Act 2, Cacucci, Bari, 2016.
166 Al via l’Istituto per l’Analisi delle Politiche Pubbliche - ISFOL diventa INAPP, Conferenza Stampa
del 30.11.2016.
167 R. Fabozzi, Sostegno al reddito: obblighi e sanzioni, p. 111 ss, in (a cura di) R. Pessi, G. Sigillò
Massara Ammortizzatori sociali e politiche attive per il lavoro: D.lgs n. 22 del 4 marzo 2015 e nn. 148
complessità del sistema di competenze che caratterizza il contesto italiano 168 e dalla mancanza di indicazioni precise sui sistemi di finanziamento.
Neppure l’ultimo rapporto INAPP sulla formazione continua contribuisce a tracciare un quadro più incoraggiante, in particolare per ciò che riguarda la partecipazione degli adulti alle attività formative che vede ancora in grave ritardo l’Italia nel raggiungimento dell’obiettivo europeo del 15% 169.
In particolare, a differenza di quanto accade in altre realtà europee, in particolar modo nei Paesi Scandinavi, in Italia gli over 45 riscontrano sempre maggiori difficoltà nella partecipazione alle misure formative e i tentativi di miglioramento di questa situazione appaiono ancora scarsi: la percentuale di partecipazione si assesta infatti al 5,6% per le persone 45 - 54 anni e al 4% per i 50+ 170.
Ad esacerbare una situazione tutt’altro che florida contribuiscono anche le rilevanti differenze riscontrabili in tema di allocazione territoriale delle imprese che hanno attivato corsi di formazione continua: nel Nord Est circa il 24% delle imprese hanno attivato corsi di formazione, a fronte del 16,9% registrato nel Sud Italia 171.
Da questi pochi dati, appare chiaro come, nonostante il mutamento del concetto stesso di formazione, ora maggiormente focalizzata sulla tutela della professionalità dei lavoratori, in Italia stenti a decollare la percezione della sua importanza e utilità nell’innalzamento dei livelli di produttività dell’impresa, in un contesto in cui ancora troppo spesso le attività formative sono considerate più dei costi che delle opportunità.
Non sono pochi, infatti, gli studi che dimostrano la stretta connessione fra investimenti in formazione dei lavoratori e in capitale fisico e adozione di strategie aziendali più competitive e innovative 172.
Dall’analisi sin qui condotta appare palese l’esigenza di ulteriori interventi in materia, più incisivi e che rendano possibile un riordino effettivo della normativa di riferimento accanto all’incremento, qualitativo e quantitativo, degli accordi e dei piani formativi, anche in un’ottica di maggiore coinvolgimento delle parti sociali sin dalle prime fasi di elaborazione, così da individuare in via preliminare le richieste e le esigenze del mondo del lavoro. Altresì importante sarà trarre maggiore spunto dalle esperienze di successo degli altri Stati europei o di area OCSE 173.
168 A. Vimercate, Le norme in tema di formazione professionale, in (a cura di) E. Ghera, D. Garofalo,
Organizzazione e disciplina del mercato del lavoro nel Jobs Act 2, Cacucci, Bari, 2016, p. 117 ss.
169INAPP, - XVII Rapporto sulla Formazione continua - Annualità 2015‐2016, 2017. 170INAPP, - XVII Rapporto sulla Formazione continua - Annualità 2015‐2016, 2017, p. 18.
171 INAPP, XVII Rapporto sulla Formazione Continua in Italia, Adulti e imprese, un quadro sulla
formazione, Infografica, luglio 2017.
172 Cfr. V. Ferri, D. Guarascio, A.Ricci, Formazione professionale, innovazione e investimenti in
capitale fisico evidenze empiriche dai dati RIL, INAPP, Roma, 2017, p.30.
173 G. Occhiocupo, Il sistema della formazione continua e la rete nazionale del lavoro: un quadro
Problematico almeno quanto il basso livello di cooperazione fra datori di lavoro e parti sociali, appare il finanziamento delle attività formative, altro settore in cui sono numerosi gli attori coinvolti: accanto ai finanziamenti privati (cittadini e imprese) si collocano le risorse pubbliche provenienti dalle finanze statali, regionali e comunitarie, in particolare il FSE, e i fondi interprofessionali 174. A ciò si aggiungono le finanze provenienti dall’amministrazione pubblica, dagli ordini professionali o dalle somme messe a disposizione dai lavoratori autonomi e destinati alla propria formazione 175. Anche in questo caso, i fondi appaiono spesso insufficienti o inadeguati a fornire un’offerta all’avanguardia e diffusa su tutto il territorio nazionale. Altresì problematica sembra l’individuazione dei target dei destinatari delle politiche formative che più frequentemente coinvolgono lavoratori con un contratto a tempo indeterminato e a tempo pieno 176, pur in presenza di un diritto alla formazione da garantire a prescindere dalla tipologia contrattuale di inquadramento 177.
L’ancora inadeguata attenzione posta al tema della formazione è, secondo alcuni, imputabile alla subalternità delle politiche attive rispetto a quelle passive 178, sbilanciamento resosi ancor più evidente a seguito dello scoppio della crisi finanziaria, quando i finanziamenti più sostanziosi si sono concentrati sulle politiche passive e meno su quelle attive 179.
A contribuire all’assenza di un quadro chiaro concorre anche la scarsità di studi condotti sulla connessione fra formazione professionale e incremento di occupabilità, di difficile realizzazione in un contesto caratterizzato da una tale complessità ed eterogeneità delle misure realizzate. Le analisi portate a termine, tuttavia, mostrano un quadro in cui prevalgono le attività formative di tipo tradizionale, per lo più indirizzate alle donne e a beneficiari con diversi livelli di istruzione 180.
174 P. Richini, Lo stato dell’arte della formazione continua finanziata: esperienze europee, nuovi
scenari, opportunità per i Fondi Paritetici Interprofessionali, in (a cura di) Associazione SMILE
(Sistemi e metodologie innovativi per il lavoro e l'educazione), Formazione continua in Italia e in
Europa: sistemi e forme di finanziamento, Ediesse, Roma, 2013, p. 25.
175 M. G. Balducci, E. Di Rollo, P. Pignatale, A. Polverino, Sistemi di formazione continua in Europa:
un quadro comparativo, in (a cura di) Associazione SMILE (Sistemi e metodologie innovativi per il
lavoro e l'educazione), Formazione continua in Italia e in Europa: sistemi e forme di finanziamento, Ediesse, Roma, 2013, p. 69.
176 A. Loffredo, Diritto alla formazione e lavoro, op,. cit., p. 61.
177 A. Loffredo, Considerazioni su Diritto alla formazione e contratto di lavoro, p. 127 ss, p. 132, in (a
cura di) M. Rusciano, Problemi giuridici del mercato del lavoro, Jovene, Napoli, 2004.
178 Si sostiene infatti che questo sbilanciamento sia da attribuirsi alla nascita postuma delle politiche
attive rispetto a quelle passive, caratteristica condivisa dai mercati del lavoro che garantiscono ai lavoratori ampi livelli di tutele Cfr sul punto E. Gualmini, R. Rizza, Le politiche del lavoro, op. cit., p. 163.
179 F. Farinelli, Politiche per la formazione dei lavoratori, in (a cura di) A. Teselli, Formazione
professionale e politiche attive del lavoro: misure, carriere, esiti in Italia, Carocci, Roma, 2016, p. 215
ss.
180A. Teselli, Politiche per l’occupabilità: misure collettive vs interventi personalizzati, in (a cura di)
A. Teselli, Formazione professionale e politiche attive del lavoro: misure, carriere, esiti in Italia, Carocci, Roma, 2016, p. 203 ss.
Occorre inoltre sottolineare la necessità di introdurre un maggior numero di misure indirizzate agli individui non ancora usciti dal mercato del lavoro ma direttamente minacciati dalla perdita del proprio posto di lavoro per i più disparati motivi, come i cambiamenti tecnologici. Sostanziali miglioramenti saranno possibili solo previo appianamento delle profonde differenze fra le Regioni, in termini di durata e contenuti degli interventi formativi o dei target individuati 181.
5.4.3 Il sistema di riconoscimento delle qualifiche e delle competenze in Italia,