ALLE RICHIESTE EUROPEE
3.1 L’intervento pubblico nel mercato del lavoro in Austria, premesse generali La Repubblica d’Austria (Republik Österreich) è uno Stato Federale composto da
nove stati (Bundesländer): Burgenland, Carinzia, Bassa Austria, Alta Austria, Salisburghese, Stiria, Tirolo, Vorarlberg, Vienna che dividono con il Governo Centrale le competenze nei diversi settori amministrativi e legislativi.
Ciascun Land è diretto da un Governatore in qualità di capo dell’amministrazione e da un Parlamento statale che legifera e monitora l’operato del Governatore 1.
I Länder sono a loro volta suddivisi in ottantaquattro Distretti (Bezirk) e quindici città a Statuto Autonomo (Statutarstadt). La municipalità (Gemeinde) rappresenta la terza entità, posta al di sotto di quella federale e statale.
Le questioni più rilevanti, tra cui il diritto del lavoro, rientrano nelle competenze del governo centrale 2.
Tra le numerose fonti del diritto del lavoro nazionale la più rilevante è il Codice Civile Generale (Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch – ABGB) 3, che, negli artt. 1151 – 1164, regolamenta le caratteristiche basilari di ogni rapporto di lavoro. Ulteriori disposizioni sono poi contenute in leggi speciali (sulle categorie di lavoratori e su alcuni aspetti del rapporto di lavoro, come ferie o salute e sicurezza sul posto di lavoro), contratti collettivi nazionali di categoria, contratti aziendali, contratti individuali di lavoro 4.
1 Statistik Austria, Bundesländer, 2015.
2 Austrian Federal Chancellery, Administration in Austria, 2009, p. 3.
3 Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch für die gesammten deutschen Erbländer der Oesterreichischen
Monarchie StF: JGS Nr. 946/1811. In vigore dal: 01.01.1812, ultima modifica: 31.12.2016.
4 H. G. Laimer, Employment Law, A Basic Primer, Neuer Wissenschaftlicher Verlag, Vienna, 2016, p.
Nell’ordinamento statale, a rivestire un ruolo particolarmente importante sono i contratti collettivi, in quanto dotati dello stesso valore di uno statuto e in grado di emanare disposizioni direttamente obbligatorie. A regolamentarne il ruolo è primariamente la Legge Costituzionale sul Lavoro (l’Arbeitsverfassungsgesetz)5 del 1975 responsabile dell’estensione dell’efficacia delle previsioni contenute anche ai non iscritti alle associazioni sindacali6. La legge fornisce inoltre indicazioni in tema di accordi collettivi e aziendali e statuisce il generale divieto per i contratti individuali o aziendali di porre condizioni meno favorevoli rispetto a quelle imposte dalla legge o dalla contrattazione collettiva nazionale di categoria.
Il gran numero di accordi siglati conferma la loro rilevanza nello scenario austriaco: nell’anno 2009, ad esempio, sono stati firmati circa 450 accordi collettivi, che interessavano circa il 98% dei lavoratori nel settore privato 7. Gli attori autorizzati a operare sono le associazioni che rappresentano i datori di lavoro, prima fra tutte la Camera di commercio (Wirtschaftskammer Österreich, WKÖ) e i sindacati 8.
Tra le fonti sono riconosciuti anche gli ordini che il datore di lavoro può impartire ai suoi dipendenti per meglio specificarne i doveri.
A completamento di questo quadro, occorre sottolineare che il diritto del lavoro austriaco risulta legato a molte fonti internazionali ed europee, dal momento che l’Austria fa parte delle più importanti organizzazioni internazionali, come l’Unione Europea9, l’ONU e l’ILO 10 .
L’intervento pubblico sul mercato del lavoro è affidato al Ministero Federale del Lavoro, degli Affari Sociali e la Tutela dei Consumatori (Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz – BMASK) 11 che possiede competenze in diversi settori, compresi la tutela dei consumatori, l’erogazione di reddito e di assistenza sociale, le questioni sociali e internazionali. Collabora strettamente con altri Ministeri, con i Governi dei singoli Land e con gli stakeholders interessati. In particolare, a occuparsi del mercato del lavoro è il Dipartimento VI che svolge parte delle proprie funzioni attraverso le due agenzie decentrate: il servizio pubblico
5 Bundesgesetz vom 14. Dezember 1973 betreffend die Arbeitsverfassung (Arbeitsverfassungsgesetz -
ArbVG).
6 R. Strasser, Labour Law and Industrial Relations in Austria, Kluwer Law International, The
Netherlands, 1992, p. 33.
7 M. E. Risak, Labour law in Austria, Kluwer Law International, The Netherlands, 2010, p. 43. 8 H. G. Laimer, Employment law: a basic primer, Neuer Wiss. Verl., Wien, 2012.
9 La Repubblica d’Austria ha aderito ufficialmente all’Unione Europea il primo gennaio 1995.
10 M. Fuchs, F. Marhold, Europäisches Arbeitsrecht: Handbuch, Verl. Österreich, Wien, 2014.; N.
Bruun, B. Hepple, Economic Policy and Labour Law, in (ed. by) B. Hepple, B. Veneziani, The
transformation of labour law in Europe: a comparative study of 15 countries, 1945 – 2004, Hart
Publishing, Oxford and Portland, 2009.
11 Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz, Sozialstaat Österreich -
per l’impiego (Arbeitsmarktservice – AMS) 12 e la Società di Servizi per il Fondo di emergenza per l’insolvenza (Insolvenz-Entgelte-Fonds Service GmbH) 13.
In particolare, il Dipartimento aiuta il Ministero nella definizione di obiettivi generali e nell’esercizio di poteri di supervisione e controllo, assicurando un monitoraggio continuo ed efficiente delle attività poste in essere dall’AMS, cui spetta la competenza circa la distribuzione dei mezzi e delle risorse necessarie al raggiungimento degli obiettivi e la loro definizione puntuale.
Il BMASK agisce sempre in accordo con il Ministero delle Finanze 14. 3.2 Il servizio pubblico per l’impiego: l’Arbeitsmarktservice (AMS).
Un anno fondamentale per il mercato del lavoro austriaco è stato il 1994: il primo luglio entra in vigore, infatti, la legge per il servizio pubblico per l’impiego (Arbeitsmarktservicegesetz – AMSG)15 che introduce molte novità rispetto al Arbeitsmarktförderungsgesetz (AMFG)16 che regolava la materia in precedenza. L’AMSG dispone la sottrazione della gestione del mercato del lavoro (Arbeitsmarktverwaltung – AMV) all’amministrazione federale per essere riorganizzata e passare nelle mani di un’entità legale separata, una società di servizi di diritto pubblico chiamata Arbeitsmarktservice (AMS) 17.
L’AMS lavora sotto mandato del BMASK 18 con un importante coinvolgimento dei partner sociali, considerato un elemento fondamentale nell’intento di garantire un più efficiente incontro fra domanda e offerta di lavoro.
Accanto all’attività di implementazione delle politiche attive per il lavoro, di informazione, attività di consulenza e assistenza per i lavoratori e per i datori di lavoro, l’AMS ha competenza in materia di indennità di disoccupazione 19.
La sua natura dualistica le permette di espletare compiti di natura privatistica e pubblicistica derivanti da due differenti basi legali: le già menzionate leggi sulla promozione del mercato del lavoro – l’AMFG – e sul servizio pubblico per l’impiego – l’ AMSG – hanno natura privatistica; altre misure, come quelle contenute nella legge sull’assicurazione contro la disoccupazione o nella legge che disciplina l’occupazione dei cittadini stranieri, richiedono invece un’implementazione da parte delle amministrazioni pubbliche. In questo senso, gli uffici dell’AMS svolgono i propri compiti come agenzie pubbliche, sottoposte alla regolamentazione e alle
12 www.ams.at
13 www.insolvenzentgelt.at
14 Federal Ministry of Labour, Social Affairs and Consumer Protection (BMASK), Basic Information
Report Austria – Reporting Year 2012/2013, Institutions, Procedures, Measures, Vienna, 2014, p. 13.
15 Republik Österreich, Bundesgesetz über das Arbeitsmarktservice (Arbeitsmarktservicegesetz -
AMSG), Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich (BGBI) no. 313/1994, 28. April 1994.
16 Republik Österreich, Arbeitsmarktförderungsgesetz 1969, (BGBI) no. 31/1969, 21. Jänner 1969. 17 AMS, Daten & Fakten, 2016.
18 OECD, Die öffentliche Arbeitsmarktverwaltung: Deutschland, Österreich, Schweden, Paris, 1997. 19 Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz – BMASK, Aktive
procedure amministrative 20.
L’evoluzione dell’AMS è inoltre molto influenzata dall’adesione dell’Austria all’Unione Europea (1995) poiché la collega ufficialmente alle istituzioni partner europee ed entra a far parte del network EURES 21. Da questo momento, inoltre, l’Austria potrà beneficiare degli aiuti economici provenienti dall’Unione, in particolar modo quelli stanziati attraverso il Fondo Sociale Europeo 22.
L’AMS assicura una presenza capillare sul territorio contemplando, conformemente alla struttura della Repubblica, nove uffici regionali e 98 organizzazioni locali 23. Poteri esecutivi sono esercitati dal Consiglio di Amministrazione (con competenza federale), amministratori provinciali e direttori regionali.
Il CdA è il più importante organo federale dovendo garantire l’uniforme applicazione delle procedure su tutto il territorio austriaco ed essendo responsabile di tutte le questioni che si estendono al di là del livello provinciale. Si rinnova ogni sei anni e comprende un massimo di dodici membri, rappresentanti dei lavoratori, dei datori di lavoro, del BMASK e dei dipendenti dei centri per l’impiego.
In generale, oltre alle funzioni di coordinamento e controllo, l’organizzazione federale ha anche il compito di creare le condizioni generali necessarie all’attuazione decentrata della politica del mercato del lavoro.
L’Ufficio di direzione federale è responsabile della gestione, controllo, follow-up, valutazione e dell’elaborazione delle strategie 24.
Le filiali regionali si compongono di tre aree: il Settore Informazioni, fruibile anche senza l’aiuto del personale, e presso cui è presente anche un centro di informazione sulla carriera (Berufsinformationszentren – BIZ) 25, il Settore Servizi, che si occupa del collocamento, dei benefici e dei reclami, e il Settore per la consulenza, che si occupa di offrire un’assistenza personalizzata e intensiva.
I BIZ, quasi settanta, offrono agli interessati, e in particolare ai disoccupati, informazioni dettagliate su professioni, opportunità di lavoro, formazione e formazione continua. Inoltre, informano gli utenti sulla situazione nel mercato del lavoro e le possibili prospettive 26.
I servizi erogati dall’AMS non sono diretti esclusivamente ai disoccupati in cerca di lavoro, ma anche, ad esempio, a chi abbia già un lavoro e voglia cambiare professione; ai datori di lavoro si forniscono, invece, prevalentemente servizi di reclutamento e collocamento 27.
20 Basic Information Report, cit., p. 16. 21 www.ams.at/eures.html
22 AMS, Eures, Living & Working in Austria 2017, The European Job Network, Vienna, 2017. 23 AMS Österreich, 2016 At a Glance, Wien, 2017.
24 AMS, Die Organisation des Arbeitsmarktservice.
25 OECD, Jobs for Immigrants (Vol. 3) Labour Market Integration in Austria, Norway and Switzerland,
Paris, 2012.
26 Federal Ministry Of Labour, Social Affairs And Consumer Protection, Labour Market Policy in
Austria, Vienna, 2012, p. 23.
27 AMS, Berufs-Info-Broschüren – Informationen des AMS zu Beruf, Aus- und Weiterbildung, Wien,
Il quadro in cui opera l’AMS è definito sostanzialmente da: Strategia Europa 2020 28; Programma di riforma austriaco 2015 29; Programmazione FSE 2014 – 2020; Programma di stabilità nazionale 2016 – 2021 30; La programmazione annuale dell’AMS 31; Target definiti dal BMASK.
La spesa totale per le politiche attive per il mercato del lavoro nel 2013 ha raggiunto quasi lo 0,8% del PIL, circa 0,2% in più rispetto alla media OCSE 32 e in totale la spesa indirizzata alle politiche per il mercato del lavoro nel 2014 ha coinvolto finanziamenti per più di sette milioni di euro 33.
Le politiche attive per il mercato del lavoro messe in atto dall’AMS si dividono in tre tipologie: per la promozione dell’impiego, per la formazione (iniziale e continua) e per l’attività di consulenza.
La formazione di competenze e qualifiche è particolarmente importante poichè vede la partecipazione di più di un terzo delle persone registrate in qualità di disoccupati e l’utilizzo di circa i due terzi dei finanziamenti destinati alle politiche attive. Maggiore attenzione è indirizzata ai soggetti considerati più deboli: giovani, immigrati, persone con disabilità e lavoratori anziani 34. Per l’innalzamento delle competenze nei primi anni del Duemila lo Stato ha destinato circa lo 0,5% del PIL 35.
Un principio fondamentale su cui si basa l’attività dell’AMS è l’eguaglianza di genere 36 nella società e nel mercato del lavoro, inserito come obbligatorio e vincolante in tutte le linee guida e nelle guidance notes. Circa il 50% dei finanziamenti per le politiche per il mercato del lavoro è infatti destinato all’implementazione di misure volte al miglioramento delle condizioni femminili per cui c’è ancora molto da fare se si valuta l’ancora elevato gap retributivo 37.
28 S. Ederer, J. Janger, S. Kaniovski, D. Kletzan-Slamanig (WIFO), J. Berger, I. Fortin, H. Hofer, I.
Paterson, E. Skriner, K. Schönpflug, U. Schuh, W. Schwarzbauer (IHS), Assessing the Lisbon Strategy
2005-2010 and Estimating Expected Effects from Reaching the EU 2020 Goals, Österreichisches
Institut für Wirtschaftsforschung (WIFO), Insitute for Advanced Studies (IHS), Vienna, 2010.
29 Bundeskanzleramt, Nationales Reformprogramm Österreich, 2015.
30 Bundesministerium für Finanzen (BMF), Österreichisches Stabilitätsprogramm Fortschreibung für
die Jahre 2016 bis 2021, Wien, 2017.
31 AMS, AMS-Arbeitsprogramm 2017, Linz, 2017.
32 OECD, How does Austria compare? - Employment Outlook 2015, Paris, July 2015.
33 Eurostat, Labour market policy Expenditure and participants - Data 2014, Luxemburg, 2016. 34 Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz, Aktive Arbeitsmarktpolitik in
Österreich 2016 Dokumentation, Vienna, 2016.
35 J. Kluve, Active labor market policies in Europe: performance and perspectives, Springer, Berlin,
2007, p. 75.
36 Arbeitsmarktservice Österreich, Gleichstellungskennzahlen im AMS - Bericht, Wien, 2016.
37 Commissione Europea, Colmare il divario retributivo di genere nell’Unione europea, Lussemburgo,
Al fine di migliorare questa situazione, le autorità federali hanno elaborato un piano d’azione nazionale per la parità di genere sul mercato del lavoro che obbliga le aziende a pubblicare, con cadenza biennale, relazioni riguardanti la parità salariale 38. Ingenti fondi per incentivare la promozione di un più elevato livello di parità sono stati stanziati in particolare durante gli anni più acuti dell’ultima crisi finanziaria 39. Gli obiettivi principali che guidano l’operato dell’AMS sono:
- la piena occupazione,
- una più lunga permanenza nel mondo del lavoro dei lavoratori più anziani, - l’elaborazione di set di misure per la qualificazione e le pari opportunità, - l’incremento della trasparenza nel mercato del lavoro,
- lo sviluppo delle risorse umane,
- il superamento della disoccupazione di lunga durata 40.
A partire dagli anni Novanta, la collaborazione fra l’AMS e le amministrazione regionali si è ulteriormente rafforzata grazie all’adozione di Patti territoriali per l’occupazione – PTO – (Territorialen Beschäftigungspakten), che supportano i cambiamenti strutturali del mercato del lavoro fornendo alle imprese e al sistema industriale aiuto nella ricerca di lavoratori qualificati e nella riqualificazione di quelli già impiegati 41.
Ad essere ammessi alla firma dei PTO sono l’AMS, i Länder, i Servizi sociali federali, le parti sociali, altri partner regionali e sono fortemente incoraggiati i partenariati pubblico-privato. L’implementazione e lo sviluppo dei PTO è garantita grazie ai fondi FSE e BMASK e coinvolge tutte i nove Länder 42.
Nella fase pilota (1997-2000), i PTO sono stati implementati solo in quattro province federali austriache (Salisburgo, Tirolo, Vorarlberg e Vienna), passate a sette nel successivo periodo di programmazione (2000- 2006), quando si è aggiunto il sostegno finanziario del Fondo Sociale Europeo.
Accanto agli obiettivi più strettamente legati all’aumento dell’occupazione si trovano anche quelli volti al miglioramento della cooperazione tra le istituzioni operanti a livello federale, regionale e locale, tra i diversi attori pubblici e privati (ad esempio fra
38 Federal Minister for Women and Civil Service at the Federal Chancellery, National Action Plan,
Gender Equality in the Labour Market, Vienna, 2010.
39 BMASK, Basic Information Report, cit., p. 100.
40 S. Putz, P. Tamler, J. Bock-Schappelwein, S. Fuchs, U. Huemer, R. Konle-Seidl, H. Mahringer, T.
Rhein, H. Lutz, Aktive und passive Arbeitsmarktpolitik in Österreich und Deutschland Aufkommen und
Verwendung der Mittel im Vergleich, WIFO, Austria, 2014 p. 10.
41 Koordinationsstelle der TEPs in Österreich am Zentrum für Soziale Innovation, im Auftrag des
Bundesministeriums für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz, Territoriale Beschäftigungspakte in
Österreich Zwischenbilanz, Wien, 2011.
42 Koordinationsstelle der Territorialen Beschäftigungspakte in Österreich, Kurzer Jahresbericht 2012,
AMS, parti sociali, imprese e ricerca) a livello regionale e la migliore integrazione fra politiche del lavoro e di altre sfere di competenza come istruzione o politica sociale 43. Un focus particolare è dedicato al sostegno dei gruppi emarginati o vulnerabili come lavoratori più anziani, disoccupati di lunga durata, persone con disabilità, donne, migranti, NEET.
In Bassa Austria, ad esempio, il programma “Job Konkret 45+”44 ideato nei primi anni 2000, è stato concepito nello specifico per le persone anziane e finanziato dalla provincia della Bassa Austria, dall’AMS, dalla Camera del Lavoro e dalla Camera di Commercio della Bassa Austria. Si è realizzata in questo modo una partnership pubblico-privata in cui l’AMS ha svolto un ruolo di grande rilevanza, offrendo supporto nel meccanismo di ricerca delle offerte di lavoro e sostegno agli utenti. Una valutazione generica dei PTO indica risultati positivi in termini di miglioramento della cooperazione e del partenariato, la base di una progettazione politica più efficace in fase di attuazione 45.