EVOLUZIONI RECENTI E PROBLEMATICHE INSOLUTE
5.5 Il ruolo delle parti sociali nella formazione continua in Italia, premesse generali.
5.5.2 I Fondi interprofessionali per la formazione continua.
Come accennato, l’impegno delle parti sociali nella formazione professionale si esplica prevalentemente attraverso le attività messe in atto dai Fondi interprofessionali per la formazione continua 211, istituiti nel 2000 con la già citata legge Finanziaria n. 388/2000, “in un’ottica di competitività delle imprese e di garanzia dell’occupabilità dei lavoratori” (art. 118, c. 1) 212.
208 (a cura di) P. Orefice, A. Cunti, Multieda. Dimensioni dell'educare in età adulta: prospettive di
ricerca e d’intervento, Liguori, Napoli, 2015.
209 Legge 23 dicembre 2000, n. 388, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2001).
210 Accordo Interconfederale 5 Luglio 2002 - Patto Per L’italia – Contratto Per Il Lavoro - Intesa Per
La Competitività E L’inclusione Sociale.
211 Appare opportuno sottolineare che in molti e con diversi esiti si sono occupati della natura giuridica
dei FPI, soprattutto a causa della gestione di fondi di provenienza pubblica. Si veda sul tema G. Proia, I
Fondi interprofessionali per la formazione continua: natura, problemi e prospettive, in Arg. Dir. Lav.,
n. 2, 2006, p. 470 ss; P. Fiorentino, Il sistema di governance dei fondi interprofessionali tra Stato e
mercato, Ed. Il sole 24 ore-Pirola, 2006; amplius sul tema P. A. Varesi, L’istruzione e la formazione professionale, in (a cura di) G. Matucci, F. Rigano, Costituzione e istruzione, FrancoAngeli, Milano,
2016, p. 197 ss.
Si consideri, tra le altre, la sentenza n.4004/2015 del Consiglio di Stato che ha riconosciuto la natura pubblica dei fondi gestiti, nonostante la natura privatistica dei Fondi. Da ultima è intervenuta la circolare den. 10 del 18 febbraio 2016 del Ministero del Lavoro che riconosce la natura pubblica sia dei Fondi Interprofessionali sia delle risorse da questi gestite.
212 G. Mazzoli, Pro Fondi, Guida ai Fondi paritetici interprofessionali per la formazione continua,
L’istituzione di un Fondo potrà essere operata dalle parti sociali maggiormente rappresentative dei diversi settori economici con il primario compito di finanziare “piani formativi aziendali, territoriali o settoriali concordati tra le parti sociali” (art. 118 c.1) articolati a livello regionale/territoriale (art. 118 c. 7) a cui sono chiamati a contribuire anche aziende e lavoratori, che ne sono i destinatari ultimi 213.
Anche nell’istituzione di questi nuovi strumenti, il Legislatore italiano appare molto influenzato dalle disposizioni elaborate in sede europea: in particolare, la l.n. 53/2000 presenta importanti elementi di connessione con le Linee guida dell’azione comunitaria nell’ambito dell’istruzione e della formazione del 5 maggio 1993 e con le Linee Guida sull’Occupazione per il 1998 214.
La normativa riguardante i Fondi ha subito nel corso degli anni numerose modifiche, con esiti altalenanti in tema di utilizzo e importanza degli stessi, mai, a mio avviso, pienamente valorizzati.
Il primo intervento di modifica è operato dalla l. n. 289 del 2002 215 che ampliò la loro competenza in tema di finanziamento delle attività, all’interno delle quali sono da questo momento inclusi i piani formativi individuali “nonché eventuali ulteriori iniziative propedeutiche e comunque direttamente connesse a detti piani concordate tra le parti” (art. 48, c.1 lett a).
Nel 2010 intervenne l’intesa del 17 febbraio 2010 stipulata fra Regioni e parti sociali “Linee guida per la formazione del 2010” che operò una valorizzazione dei Fondi 216, con un contestuale aumento dell’impegno delle parti sociali nella promozione di maggiore integrazione e sinergia fra le attività formative promosse a livello pubblico e privato 217.
Un cambio di segno è tuttavia ben presto operato dalla legge n. 92/2012, responsabile di una loro progressiva marginalizzazione e di una modifica rilevante delle loro
Come si legge nell’Accordo tra Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali Regioni – Province Autonome e Parti Sociali sui Fondi Interprofessionali e Formazione Continua del 2006, i Fondi risulteranno funzionali alla creazione di un “sistema nazionale di Formazione Continua nel quale
operino le pubbliche istituzioni, le parti sociali e i Fondi Paritetici in stretta collaborazione tra di loro e nell’ambito delle strategie territoriali”. Si intende in tal senso seguire gli esempi di alcune esperienze
europee, come quella francese dell’AFPA, Association pour la formation professionnelle des adultes, un’organizzazione per la formazione professionale facente parte del Servizio pubblico per l’impiego francese e che opera per conto delle Regioni, dello Stato, dei diversi settori professionali e delle imprese.
213 G. Coronas, La formazione continua dei lavoratori, op. cit., p. 159.
214 M. Zaganella, Proposte per lo sviluppo della formazione continua in Italia, FrancoAngeli, Milano,
2016, p. 28.
215 L. 27 dicembre 2002, n.289 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato (legge finanziaria 2003).
216 G. Di Corrado, I Fondi Paritetici Interprofessionali, Dir. Prat. Lav., 12/2016, p. 785
217 Intesa fra Governo, Regioni, Province autonome e parti sociali “Linee guida per la formazione nel
attività, ora di sostegno alle politiche passive più che a quelle attive 218. La Riforma Fornero, infatti, stabilisce la possibilità per i Fondi Interprofessionali di confluire all’interno dei Fondi di Solidarietà bilaterale 219, uno strumento di tutela in costanza di rapporto di lavoro introdotto proprio nel 2012 220.
L’ultimo intervento normativo che ha interessato i FPI è il d.lgs.n. 150/2015 (artt. 3, 9, 11, 15, 17) che, riconoscendone un ruolo nel rinnovato contesto di gestione delle politiche attive 221, ne ha di fatto messo nuovamente in risalto l’attività.
I Fondi, infatti, entrano a far parte dell’ANPAL (art. 1, c. 2 lett f) e sono chiamati a svolgere nuove attività.
In particolare, l’art. 15 c. 1 prevede che i FPI siano inclusi nel sistema di cooperazione gestito dall’ANPAL finalizzato all’istituzione di un sistema informativo della formazione professionale.
Altre novità interessano la vigilanza sui Fondi, posta ora in capo alla neo costituita ANPAL (art. 17, c.1 del d.lgs.n. 150/2015) mentre dell’attivazione dei FPI è competente il Ministero del Lavoro, responsabile della concessione dell’autorizzazione a operare e dell’elaborazione di linee di indirizzo triennali e obiettivi annuali.
I recenti interventi normativi hanno anche predisposto la costituzione dell’Osservatorio della formazione continua con il compito di avanzare proposte di indirizzo e linee guida sulle attività formative 222.
Ciò che si rende paventabile 223 nel nuovo scenario che così delineandosi è la progressiva erosione di margini di libertà delle parti sociali nell’elaborazione dei piani formativi. A ciò occorre aggiungere che, secondo quanto disposto dall’art. 5, c. 2 del d.lg.150/2015 i finanziamenti derivanti dal contributo obbligatorio all’INPS non
218 Sul tema: E. Carminati, L. Casano, M. Tiraboschi, I Fondi interprofessionali nel contesto della
riforma, in (a cura di), M. Magnani, M. Tiraboschi, La nuova riforma del lavoro, Giuffrè, Milano,
2012.
219E. Carminati, L. Casano, M. Tiraboschi, L’intervento sui fondi interprofessionali per la formazione
continua. I nuovi fondi di solidarietà, in (a cura di) M. Magnani, M. Tiraboschi, La nuova riforma del lavoro - Commentario alla legge 28 giugno 2012, n. 92 recante disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita, Giuffrè, Milano, 2012, p. 383.
220 Sulla disciplina dei fondi di solidarietà dopo il Jobs Act si veda, fra gli altri, S. Spattini, Le tutele sul
mercato del lavoro: il sistema degli ammortizzatori sociali, le politiche attive e la condizionalità, in (a
cura di) M. Tiraboschi, Le nuove regole del lavoro dopo il Jobs Act, Giuffrè, Milano, 2016, 408 ss. Per un’analisi della normativa dal 2012: F. Liso, Fondi bilaterali alternativi, in (a cura di) G. Ferraro, O. Mazzotta, M. Cinelli, Il nuovo mercato del lavoro, Giappichelli, Torino, 2013, pag. 521; M. Cinelli,
Gli ammortizzatori sociali nel disegno di riforma del mercato del lavoro. A proposito degli artt. 2-4, della legge n. 92/2012, in RDSS, 2012, 2, pag. 227 e segg.; D. Garofalo, Gli ammortizzatori sociali, in
(a cura di), F. Carinci, M. Miscione, Commentario alla riforma Fornero, Giuffrè, Milano, 2012, pag. 166 e ss.
221L. Casano, Formazione: I fondi Interprofessionali, certificazione delle competenze, (a cura di) M.
Tiraboschi, Le nuove regole del lavoro dopo il Jobs Act, Giuffrè, Milano, 2016, p. 472.
222 P. A. Varesi, L’istruzione e la formazione professionale, in (a cura di) G. Matucci, F. Rigano,
Costituzione e istruzione, FrancoAngeli, Milano, 2016, p. 198.
223 Cfr. sul punto L. Casano, Il sistema della formazione continua nel decreto legislativo n. 150/2015,
impiegato dai Fondi saranno invece “dirottati” sull’ ANPAL, elemento che potrebbe far scaturire nuove dinamiche di concorrenza nella gestione di fondi pubblici.
Come accennato, il finanziamento dei FPI deriva dalla gestione dello 0,30% dei contributi obbligatori che le aziende devono versare all’INPS (il cd. “contributo obbligatorio per la disoccupazione involontaria”) di cui all’art. 25 della l.n. 845/1978, la legge quadro sulla formazione professionale, che aveva istituito un fondo di rotazione per consentire alle imprese di accedere ai fondi messi a disposizione dal Fondo Sociale Europeo. In seguito, con la legge n. 196 del 1997, questa somma fu destinata alla formazione continua 224.
Dall’entrata in vigore della legge 338/2000, inoltre, le aziende possono decidere di destinare questa somma a un FPI 225 che, secondo quanto stabilito dagli accordi bilaterali, la ricollocherà mediante l’assegnazione di finanziamenti, diretti e proporzionati rispetto a quanto versato, alle aziende aderenti, o, in alternativa, mediante avvisi pubblici con obiettivi specifici. È prevista anche la possibilità di erogare voucher formativi utilizzabili dall’impresa per l’acquisto di attività formative quali seminari o corsi previa analisi e valutazione dei bisogni formativi dei lavoratori 226.
Nel 2016, le risorse derivanti dal contributo dello 0,30% ammontavano a più di 450 milioni di euro 227. Anche a causa di questi ingenti fondi da gestire, che nel biennio 2009 - 2010, ad esempio, hanno rappresentato circa il 50% del totale dei finanziamenti pubblici per la formazione dei lavoratori 228, nel corso degli anni, il ruolo dei Fondi Interprofessionali è diventato sempre più rilevante.
Il loro successo è stato confermato anche dall’aumento del numero dei Fondi e del numero di imprese che vi hanno aderito.
Dall’ultimo rapporto INAPP emergono dati particolarmente interessanti: i FPI nel solo biennio 2015-2016 hanno gestito circa 670 milioni di euro, grazie ai quali è stato possibile finanziare 45.000 piani formativi e coinvolgere 103.000 imprese italiane, con un sostanziale aumento rispetto al 2015 quando le aziende coinvolte erano circa
224 P. Fiorentino, I Fondi interprofessionali, in (a cura di) M. Magnani, A. Pandolfo, P. A. Varesi,
Previdenza, mercato del lavoro, competitività : commentario alla legge 24 dicembre 2007, n. 247 e al decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella legge 6 agosto 2008, n. 133, Giappichelli,
Torino, 2008, p. 189.
225 Le risorse per la formazione dei lavoratori in Italia. I Fondi interprofessionali - Come funziona
Fondimpresa, Documento disponibile al sito:
qui-impresa.ilsole24ore.com/Fondimpresa-finanzia-
formazione/downloads/funzionamento_risorse_formazione_sett012.pdf.
226 G. Di Corrado, I Fondi Paritetici Interprofessionali, cit., p. 785
227 M. Zaganella, Proposte per lo sviluppo della formazione continua in Italia, F.Angeli, Milano, 2016,
p. 29.
228 P. Richini, Lo stato dell’arte della formazione continua finanziata: esperienze europee, nuovi
scenari, opportunità per i Fondi Paritetici Interprofessionali, in (a cura di) Associazione SMILE
(Sistemi e metodologie innovativi per il lavoro e l'educazione), Formazione continua in Italia e in
930mila e i lavoratori interessati circa nove milioni 229. La quota di finanziamento dei Fondi rappresenta, attualmente, i 2/3 dell’intero finanziamento pubblico della formazione professionale nel territorio italiano 230.
In particolare, il loro ruolo appare decisivo per le aziende di piccole dimensioni, spesso impossibilitate ad elaborare propri percorsi formativi per i lavoratori e aumentare così la propria produttività 231.
Seppur non adeguatamente valorizzato, per la progressiva erosione delle risorse a loro destinate e per il continuo succedersi di interventi legislativi non omogenei 232, il ruolo svolto dai Fondi è da valutare ancor più positivamente in considerazione del contesto in cui operano, in cui, come si è visto, troppo spesso la formazione professionale e continua riveste un ruolo non valorizzato. I FPI si pongono l’ambizioso obiettivo di intercettare i bisogni formativi delle imprese, che possono così anche mantenere un buon livello di dialogo con le parti sociali 233.
Tra i Fondi maggiormente attivi occorre menzionare Fon.Coop, Fondimpresa, Fondartigianato, Fapi che svolgono prevalentemente attività di aggiornamento e consolidamento delle competenze 234.
5.6 La normativa in tema di apprendistato, evoluzione storica e prospettive