Il rapporto fra tutela civile ed amministrativa

Le azioni collettive sono state oggetto di numerose decisioni nazionali ed europee, sia come rimedi di natura preventiva, in forma di azioni inibitorie, sia come rimedi di natura riparatoria, in forma di azioni di classe.44 _L’ambito

applicativo e gli effetti delle azioni inibitorie collettive ha dato luogo a nume- rosi rinvii pregiudiziali.45 _{Obiettivo è stato quello di comprendere l’ambito di}

41 Si veda in particolare la causa C-415/11, Mohamed Aziz c. Caixa d’Estalvis de Catalunya, Tarragona i Manresa (Catalunyacaixa), 14 Marzo 2013, ECLI:EU:C:2013:164; e la causa C-169/14, Juan Carlos Sánchez Morcillo e María del Carmen Abril García con- tro Banco Bilbao Vizcaya Argentaria SA, 17 luglio 2014, ECLI:EU:C:2014:2099.

42 F. GoMez e K. lyczKowSKA, Spanish Courts, the European Court and Consumer Law:

Some Thoughts on their Interaction, in F. Cafaggi e S. Law (a cura di), Judicial Cooperation in European private law, Edward Elgar, 2017, p. 102.

43 M. SerrAno MASiP, Efectos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión

Europea sobre el proceso civil interno, in Revista de Estudios Europeos, n. 68, 2016, 5-32 44 Si veda la distinzione nel diritto italiano fra azioni collettive inibitorie ex art. 139 cod. cons. e azioni di classe con finalità restitutoria o risarcitoria, ex art. 140 cod. cons. Per una ampia disamina si veda C. d’ortA, La Class action tra proclami e deterrence: Uno studio

di diritto interno e comparato, Giappichelli, 2014; R. donzelli, L’azione di classe a tutela

dei consumatori, Jovene, 2011

45 Si vedano le cause riunite Cause riunite C-381/14 e C-385/14, Jorge Sales Sinués e Youssouf Drame Ba contro Caixabank SA e Catalunya Caixa SA (Catalunya Banc S.A.), 14 aprile 2016, ECLI:EU:C:2016:252, infra par. 5.1.

67

fabriziocafaggi, federica casarosa

applicazione delle pronunce inibitorie a consumatori e professionisti che non avevano direttamente partecipato alla controversia46_{. Le direttive orizzontali}

applicabili alle diverse aree del diritto dei consumatori, come la direttiva n. 2009/22, hanno potenzialmente trasformato gli obiettivi dei sistemi di enfor- cement nazionali; inoltre, tali direttive hanno rafforzato il potere degli attori collettivi e individuali, offrendo strumenti finalizzati al rafforzamento dell’uso preventivo e deterrente piuttosto che compensativo della litigation.

Le azioni inibitorie sono state regolate dalla direttiva n. 2009/22 anche nell’area delle clausole contrattuali abusive (Direttiva n. 93/13) e delle pra- tiche commerciali scorrette (Direttiva n. 2005/29), ampliando l’ambito di applicazione di tale rimedio. L’interpretazione dell’art. 7 della direttiva n. 93/13 da parte della CGUE ha portato a cambiamenti notevoli nelle norme procedurali e sostanziali di alcuni stati membri. La tutela inibitoria rappre- senta un esempio interessante per mostrare le differenze fra azioni collettive e azioni individuali e fra tutela di tipo amministrativo e di tipo giudiziale. Come è noto in generale le direttive europee, in forza del principio di auto- nomia procedurale, lasciano impregiudicate le possibilità di scelta tra tutela giurisdizionale ed amministrativa nonché la disciplina dei loro rapporti, in particolare quella del loro coordinamento. Nel corso dell’ultimo ventennio si è assistito ad un progressivo rafforzamento della tutela amministrativa che, nel nostro paese, ha visto un incremento delle competenze dell’AGCM sia in materia di pratiche commerciali scorrette, sia di clausole abusive47_.

Analogamente in materia di contratti bancari e finanziari le competenze dei regolatori settoriali sono aumentate48_{. Così anche nel caso delle telecomu-}

nicazioni, dell’energia e gas e dei trasporti. Tale sviluppo, fondato su una presunta maggiore efficacia dell’enforcement amministrativo, non è stato tuttavia adeguatamente coordinato con gli strumenti a disposizione della giu-

46 Cfr. in particolare i casi Invitel e Biuro, cit.

47 In base agli artt. 18-27, 37 bis e 45-67 del cod. cons. e alle disposizioni contenute nel d.lgs. 2 agosto 2007, n. 145, l’Autorità è chiamata a tutelare:

a) i consumatori e le microimprese rispetto alle pratiche commerciali scorrette poste in essere dai professionisti ai loro danni, ai diritti dei consumatori previste dalla Direttiva eu- ropea 83/2011/UE recepita con D.Lgs n.21/2014 e al divieto di discriminazione basata sulla nazionalità o sul luogo di residenza, così come previsto dalla Legge n. 161/2014;

b) i professionisti riguardo alla pubblicità ingannevole e comparativa illecita posta in essere dai concorrenti;

c) i consumatori contro le clausole vessatorie.

48 Si vedano le competenze di vigilanza allocate alla Consob (reperibili all’indirizzo http:// www.consob.it/main/trasversale/risparmiatori/ruolo/index.html) e alla Banca d’Italia (reperi- bili all’indirizzo https://www.bancaditalia.it/compiti/vigilanza/compiti-vigilanza/index.html).

68

l’effettivitàdeirimedinelleinterazionigiudizialifracortinazionaliecortieuropee

risdizione civile49_{. Soltanto recentemente la Corte di Giustizia ha affrontato}

il problema dei rapporti fra enforcement amministrativo e quello giudiziale nel settore della protezione dei dati personali, riconoscendo peraltro che la sequenzialità fra i due sistemi di enforcement non è contraria all’art. 47 CDF laddove sia garantito che “l’esaurimento dei rimedi disponibili dinanzi alle

autorità amministrative nazionali non comporti un ritardo sostanziale per la proposizione di un ricorso giurisdizionale, produca la sospensione della prescrizione dei diritti interessati e non provochi costi eccessivi.”50

La tutela amministrativa arricchisce la strumentazione sanzionatoria con il pagamento di multe per violazione di obblighi verso i consumatori, ma si compone di vari mezzi che vanno dalle inibitorie alle restituzioni ed in alcuni paesi addirittura la compensazione per i danni51_{. Essa può interve-}

nire prima, contemporaneamente o dopo la tutela giurisdizionale. In questo contesto interviene il dialogo tra corti che non si applica, invece, alle autorità amministrative52_{. L’attività di queste solo indirettamente, in sede di sinda-}

49 Vedi F. cAFAGGi, Administrative and Judicial Enforcement in Consumer Protection:

The Way Forward in F. Cafaggi e H.-W. Micklitgz, New frontiers of consumer protection: combining private and public enforcement, Kluwer Intersentia, 2009 e F. cAFAGGi, On the

transformation of European enforcement law: judicial and administrative dialogues, in- struments and effects, in F. Cafaggi e S. Law (a cura di), Judicial Cooperation in European Private Law, Elgar, 2017, p. 223.

50 Si veda il caso C-73/16, Peter Puškár c. Finančné riaditeľstvo Slovenskej republiky, e Kriminálny úrad finančnej správy, 27 settembre 2017, ECLI:EU:C:2017:725.

51 H.-W. MicKlitz e G. SAuMier, Enforcement and Effectiveness of Consumer Law,

Draft report, International Academy of Comparative Law, 2016 Montevideo, disponibile all’indirizzo http://tc.iuscomparatum.info/tc/wp-content/uploads/2016/09/Draft-General- Report-Enforcement-and-Effectiveness-of-Consumer-Law-MICKLITZ-SAUMIER- Montevideo-2016-.pdf

52 L’art. 267 del TFUE concernente i soggetti legittimati a presentare il rinvio pregiudi- ziale indicando una “giurisdizione”. Tuttavia, tale terminologia è utilizzata in senso ampio dalla CGUE, che ha individuato una serie di elementi che devono caratterizzare gli organi nazionali per poter essere inclusi nella nozione di giurisdizione:

1. l’organo deve essere stabilito dalla legge; 2. deve avere natura permanente;

3. deve avere una giurisdizione obbligatoria; 4. deve applicare procedure di natura accusatoria; 5. deve applicare il principio di legalità;

6. deve essere indipendente.

La giurisprudenza della CGUE dimostra infatti che, se le condizioni sopra elencate sono soddisfatte, anche organi che non ricadrebbero nella definizione stringente di tribunale. Ad esempio, nel caso C-464/13, Europäische Schule München, la CGUE ha valutato se la camera dei ricorsi della Schule potesse essere qualificata come tribunale e ha affermato che

69

fabriziocafaggi, federica casarosa

cato giurisdizionale, diviene oggetto di valutazione da parte della CGUE che in tal modo può definire i rapporti tra le due forme di tutela, contribuendo a definirne confini e rapporti. Per questa ragione il dialogo tra corti ha avuto impatto assai più rilevante sulla tutela giurisdizionale ed in particolare sui nuovi poteri dei giudici civili.

2.2 La tutela amministrativa e la tutela giudiziale nelle azioni collettive – il