5. Henry Brougham e la nascita del Judicial Committee of the Privy Council
5.2. L’istituzione del Judicial Committee of The Privy Council
Alla fine del 1832 Brougham prepara il progetto di revisione della giurisdizione del Privy Council. Esso, contenendo un impegno di spesa per le casse pubbliche, diviene oggetto di una necessaria mediazione con il governo, a cui spetta il compito di approvare il progetto prima della discussione parlamentare. L’impatto sulle finanze pubbliche viene ritenuto necessario dal proponente in quanto a esso è intimamente legata la possibilità di creare un organo giurisdizionale dotato di competenza e, quindi, realmente utile all’ordinamento.
La mediazione che intercorre tra Brougham e il governo conduce a tre modifiche del progetto originario, sulle quali conviene soffermarsi perché rilevanti anche per il futuro sviluppo della giurisdizione del Consiglio.
In primo luogo, il punto più critico della bozza broughamiana è riconducibile al tentativo di eliminazione completa della componente politica all’interno della nuova struttura del Privy Council. Brougham ritiene che, per fornire un servizio giuridicamente all’altezza, l’organo nascente debba comporsi solo di membri esperti in diritto, con la conseguente esclusione dei vari Segretari di Stato e altri esponenti politici che spesso usano frequentare le sedute dell’Appeals Committee. Dal punto di vista governativo tale proposta non può essere accettata, dal momento che la partecipazione ai lavori di quest’ultimo assicura, grazie alla particolare rilevanza di alcune questioni da esso trattate, un controllo politico fondamentale sulle colonie. La mediazione in questo frangente viene trovata assicurando la componente politica del nuovo organo tramite la partecipazione a esso, oltre che del Lord Chancellor e degli ex Lord Chancellor, del Lord President e degli ex Lord President.
In secondo luogo, Brougham propone di nominare quattro nuovi giudici stipendiati al fine di creare una struttura in grado di rispondere con competenza e solerzia alle necessità giurisdizionali di un impero in espansione. Il governo, ritenuta la richiesta eccessivamente onerosa, accetta la mediazione individuata nell’aumento annuale dello stipendio di quattro giudici in pensione, con la condizione della loro partecipazione ai lavori della Corte.
Infine, il progetto originario prevede il passaggio alla giurisdizione del nuovo organo della competenza sulle cause di divorzio, finora appannaggio delle Corti ecclesiastiche per le dichiarazioni di nullità del matrimonio e del Parlamento per la completa dissoluzione di un
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matrimonio valido. La procedura ecclesiastico-parlamentare risulta particolarmente costosa e, quindi, nella sostanza riservata alle classi più abbienti della società inglese. È quindi coerente con le storiche rivendicazioni Whig, della cui parte Brougham rappresenta un esponente radicale, la proposta di rendere i passaggi necessari per l’ottenimento del divorzio burocraticamente più facili e finanziariamente meno onerosi. Il progetto di Brougham di affidare l’intero percorso alla giurisdizione del nuovo organo del Privy Council, tuttavia, viene totalmente respinto dal governo, senza alcuna possibilità di mediazione.
A questo punto, ottenuta l’approvazione governativa, il progetto di riforma inizia il suo cammino parlamentare: il 28 Marzo 1833 Brougham presenta alla House of Lords il suo “Bill for the Better
Administration of Justice in His Majesty’s Privy Council”145, che vedrà la luce con la sigla reale nel
14 Agosto dello stesso anno.
Nasce così il Judicial Committee of the Privy Council, un organo giurisdizionale a tutti gli effetti strutturato e composto quasi esclusivamente da membri di provenienza giuridica. Giova a questo punto descrivere analiticamente le sezioni più importanti del Judicial Committee Act 1833, al fine di fornire il quadro completo della struttura e delle competenze del nuovo organo, con la precisazione che esse subiranno nel tempo modifiche anche di non scarso impatto. La sezione 1 dell’atto si occupa della composizione del JCPC: alle sedute di quest’ultimo sono convocati tutti i membri del Privy Council che ricoprano o abbiano ricoperto le cariche di Lord President of the Council, Lord Chancellor of Great Britain, Lord Keeper o primo Lord Commissioner of the Great Seal, Chief Justice o Judge of the Court of King’s Bench/Common Pleas, Master of the Rolls, Vice-Chancellor of England, Lord Chief Baron o Baron of the Court of Exchequer, Judge of the Prerogative Court of Canterbury, Judge of the High Court of Admiralty e Chief Judge of the Bankruptcy Court. I membri delle più alte cariche giudiziarie del regno siedono, quindi, sugli scranni dell’organo. La sezione 1 permette inoltre alla Corona di nominare due Consiglieri addizionali al JCPC: tale facoltà verrà storicamente utilizzata dai sovrani per scegliere ulteriori membri esperti in diritto, i quali però non ricoprano alcuna delle cariche espressamente richieste per far parte del Judicial Committee. L’intento della sezione è quindi di escludere dai lavori del nuovo organo tutti i membri del Privy Council non giuristi. Tuttavia, ancora allo scopo di lasciare aperto uno spiraglio per la possibilità di fornire un peso politico ai lavori del JCPC, la stessa sezione prevede la libertà per la Corona di convocare ai lavori giuridici qualsiasi membro del Privy Council ritenga di volta in volta opportuno.
La sezione 2 riguarda l’estensione della giurisdizione del JCPC. Alla competenza sugli appelli provenienti dai territori d’oltremare, che nel 1833 comprendono già un vasto insieme di colonie
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e plantations, e a quella sulle controversie marittime ed ecclesiastiche in territorio inglese maturata in seguito all’abolizione della High Court of Delegates, tale sezione aggiunge per il Judicial Committee la competenza vertice sulle “prize suits”, ovvero sulle questioni riguardanti la proprietà delle navi nemiche catturate in mare e il premio da pagare all’equipaggio protagonista della distruzione o del danneggiamento di una di esse, e sulle controversie provenienti dalle Vice-Admiralty Courts.
La terza sezione del Judicial Committee Act 1833146, nel trasferire l’intera giurisdizione spettante
al King in Council al nuovo organo e nel definirne le modalità di trattazione, appare senza dubbio la più rilevante, anche perché foriera di una futura discussione sulla natura di quest’ultimo. A partire dal 1868, non dunque nel primo trentennio di attività del JCPC, sulla base di questa sezione alcuni giuristi introducono l’argomentazione secondo la quale l’organo non avrebbe natura propriamente giurisdizionale e non svolgerebbe perciò le funzioni di una vera e propria Corte. Tale linea di ragionamento, espressa originariamente dal Lord Chancellor Hugh Cairns e seguita poi anche da Lord Selborne, affonda le sue radici nella modalità di decisione della controversia da parte del JCPC: quest’ultimo, infatti, come riporta la sezione 3, al termine dell’esame fattuale e giuridico, invia in report la propria decisione al sovrano con una raccomandazione affinché costui vi si adegui procedendo alla conferma totale o parziale oppure all’annullamento della decisione appellata. Da qui l’apparente natura meramente consultiva del ruolo del Judicial Committee, espressa in modo compiuto da Lord Selborne nel 1891:
The Privy Council […] both before and since the establishment of the Judicial Committee, has never lost sight of the constitutional theory, that the Sovereign is the Judge, and the Councillors his advisers. The appeal is to the sovereign, not to his Council, or to the Committee. The Sovereign does not register the decrees of the Committee, but the Committee the decrees of the Sovereign. The Council, or the Committee, has never been a King’s Court, in the same sense as, or in any sense
analogous to, that in which the Superior Courts at Westminster were King’s Courts147.
146 “All appeals or complaints in the nature of appeals whatever, which either by virtue of this Act, or of
any law, statute or custom, may be brought before His Majesty or His Majesty in Council from or in respect of the determination, sentence, rule, or order of any Court, judge, or judicial officer, and all such appeals as are now pending and unheard, shall from and after the passing of this Act be referred by His Majesty to the said Judicial Committee of his Privy Council, and that such appeals, causes, and matters shall be heard by the said Judicial Committee, and a report or recommendation thereon shall be made to His Majesty in Council for his decision thereon as heretofore, in the same manner and form as has been heretofore the custom with respect to matters referred by His Majesty to the whole of his Privy Council or a committee thereof (the nature of such report or recommendation being always stated in open court)”.
147 Lord Selborne, Judicial procedure in the Privy Council, London, 1891, p. 44 in P. A. Howell, op. cit., p.
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Sebbene quanto formalmente stabilito dalla sezione 3 possa essere ritenuto avvalorare questo tipo di argomentazione, tuttavia, come sostiene Howell, la pratica quotidiana e gli stessi intendimenti di Brougham conducono senza dubbio a una considerazione pienamente giurisdizionale della natura del Judicial Committee. Innanzitutto, infatti, non si conoscono casi concreti nella storia dell’organo in cui il sovrano abbia preteso di modificare una sua decisione; al contrario, l’impossibilità di questo avvenimento viene sancita proprio dai giudici del Judicial Committee in alcune decisioni assai rilevanti al proposito148. In secondo luogo, Brougham, oltre
a riferirsi al nuovo organo come “that High Court”149, dimostra la sua intenzione di creare una
struttura giurisdizionale dalla costruzione dei poteri probatori e punitivi di quest’ultima come riportati dalle sezioni successive del Judicial Committee Act 1833.
L’ultima disposizione della sezione 3, infine, relativa all’obbligo della pubblicizzazione in “open
court” delle decisioni del JCPC comporta, nella pratica, la consuetudine alla redazione di due
documenti a conclusione di ogni appello: il report formale alla Corona, contenente solo l’invito esplicito a prendere una decisione di accoglimento o di rigetto, e un’opinione al cui interno vengono espresse le ragioni che conducono alla decisione definitiva. Quest’ultima verrà riconosciuta ben presto come il giudizio vero e proprio della Corte del JCPC.
La quarta sezione risulta altresì importante in quanto provvede all’estensione delle competenze del Judicial Committee oltre il ruolo, sicuramente principale, di vertice del sistema giuridico imperiale. In base a questa previsione, infatti, esso continua a svolgere il compito, già svolto dall’Appeals Committee, di esaminare ed esprimere il proprio parere su qualsiasi questione la Corona ritenga giusto sottoporre al suo giudizio. Anche se formalmente non viene prevista alcuna limitazione sulla categoria delle materie sulle quali possa essere richiesto il parere del JCPC, tuttavia, per via eminentemente pratica, lo stesso organo ritiene di dover escludere dal raggio della propria trattazione le questioni di natura politica150. La particolarità di questo
settore di lavoro del Judicial Committee, che collega la nuova struttura alla tradizione storica della natura del Privy Council, è rappresentata dal fatto che nel suo svolgimento il JCPC non appare più come un organo giurisdizionale, ma torna a ricoprire un ruolo esclusivamente consultivo per il sovrano. Ciò è dimostrato dalla mancata previsione, in questo contesto, di un obbligo di pubblicità dei report emessi dal Judicial Committee, che inaugura una consuetudine che durerà fino al periodo della decolonizzazione.
Le prime quattro sezioni, che abbiamo finora approfondito, rappresentano le indicazioni più utili a ricostruire il quadro sostanziale della natura e delle competenze del JCPC. Le altre ventisette
148 British Coal Corporation v. The King, [1935] A.C. 511; Ibralebbe v. The Queen, [1964] A.C., 919-22. 149 Lord Brougham, The British constitution, London, 1861, p. 273 in P. A. Howell, op. cit., p. 39. 150 Re Chief Justice Boulton, 1838.
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sezioni di cui si compone il Judicial Committee Act 1833 riguardano aspetti procedurali dei lavori del nuovo organo, sui quali non mancheremo di tornare in caso di necessità.
Negli anni immediatamente successivi alla nascita della nuova Corte numerosi tentativi vengono effettuati per correggere le piccole storture che una riforma assolutamente positiva aveva comunque creato od omesso di risolvere.
Cercando di riportare sinteticamente le modifiche apportate al modello creato nel 1833 inerenti alla giurisdizione esterna del JCPC, dobbiamo innanzitutto citare uno dei miglioramenti apportati dal Judicial Committee Act 1844151. Esso provvede a un sostanziale allargamento della base dei
possibili fruitori della giurisdizione di appello della Corte. Nella maggior parte delle colonie, infatti, le disposizioni regolanti il diritto di appello al JCPC prevedevano, al tempo, la limitazione di esso alle controversie provenienti dalle locali Court of Error o Court of Appeal. Quest’ultime, oltre a essere composte quasi esclusivamente da membri dell’esecutivo e ad essere convocate spesso molto raramente, rappresentano un costo non indifferente per gli appellanti e costituiscono quindi, per l’insieme di questi motivi, un filtro a maglie molto strette per l’accesso alla giurisdizione del Judicial Committee. Considerate queste circostanze, l’Act del 1844 fornisce al JCPC la possibilità di consigliare alla Corona di emettere provvedimenti
[…] to provide for the admission of any appeal or appeals to her Majesty in council from any judgments, sentences, decrees, or orders of any court of justice within any British colony or possession abroad, although such court shall not be a court of errors
or a court of appeal within such colony or possession.152
Un’altra modifica rilevante apportata dallo stesso atto del 1844 attiene alla risoluzione di una consuetudine foriera di difficoltà per i giudici del JCPC nella comprensione dei casi in corso di appello. La problematica generale nasceva dalla circostanza per cui per le Corti locali non era previsto alcun obbligo di fornire ragioni pubbliche a sostegno delle decisioni sulle controversie pendenti di fronte a esse. In conseguenza di ciò, il Judicial Committee si trovava a dover decidere su di un caso senza conoscere il quadro fattuale e giuridico preciso a esso afferente. Nel 1844, così, si decide di porre rimedio a tale situazione autorizzando il JCPC a emanare una
[…] general rule or regulation, to be binding on all the Courts in the colonies and other foreign settlements of the Crown, requiring the judges’ notes of the evidence taken before such Court on any case appealed, and of the reasons given by the judges of
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such Court or by any of them, for or against the judgment pronounced by such Court
[…] to be transmitted to the clerk of the Privy Council within one calendar month153.
Tale regolazione generale entra in vigore, a opera del JCPC, nel Febbraio 1845.
Il problema successivo che il Judicial Committee si trova ad affrontare riguarda la carenza di personale in grado di affrontare la mole di lavoro che col tempo si presenta alla Corte in considerazione della crescita in estensione dell’Impero Britannico. A partire dagli anni sessanta del diciannovesimo secolo, infatti, l’aumento esponenziale degli appelli provenienti dall’India comporta il rallentamento delle operazioni del JCPC e un suo notevole ritardo nella deliberazione. Il Judicial Committee Act 1871154 e l’Appellate Jurisdiction Act 1876155 tentano di
risolvere tale problematica. Il primo provvede ad aumentare il numero delle convocazioni della Corte e a nominare quattro nuovi giudici stipendiati; il secondo sostituisce questi con i Lords of Appeal in Ordinary, giudici tra i più esperti, i quali da ora in poi costituiranno il vero motore dei lavori della Corte. Altre riforme destinate a potenziare il capitale umano in dote al JCPC verranno emanate anche nel 1881, 1895 e 1913. In particolare, l’Appellate Jurisdiction Act 1913156 rileva
ai nostri fini in quanto provvede alla nomina presso il Judicial Committee di giudici provenienti da Canada, Australia e Sudafrica e a fornire alla Corte la possibilità di dotarsi di esperti provenienti dalle diverse colonie dell’Impero.
A partire dal 1833, grazie al lavoro parlamentare e governativo di Henry Brougham, l’intero percorso imperiale britannico conosce un nuovo protagonista: il Judicial Committee of the Privy Council. Quest’ultimo, costruito attorno ai poteri e alle procedure di una vera e propria Corte di vertice, ricoprirà un ruolo di primaria importanza nelle dinamiche relative alla politica giuridico- coloniale britannica sotto plurimi e diversi profili. Il fatto che, inoltre, la sua esistenza accompagni tutte le fasi dell’imperialismo britannico, dall’espansione all’apice e al progressivo declino e mutamento di carattere, permette non solo di prendere in considerazione per la sua analisi specifici e circoscritti momenti storici, ma di posizionarsi anche a un livello più elevato, che sia in grado di fornire una prospettiva ampia e di largo respiro.