2. Finisce il Medioevo: Consiglio e autorità in epoca Tudor
2.1. Il rapporto del Consiglio con le nuove forme del potere: la nascita della Star Chamber
Anche il ruolo del Consiglio subisce in questo passaggio un deciso riposizionamento. L’organo che abbiamo visto essere in epoca feudale un’istituzione funzionalmente indipendente dalla Corona, con poteri addirittura di controllo indiretto su di essa, diventa, già agli albori della nuova monarchia assoluta, lo strumento di governo da essa dipendente. In quanto tale, esso assume un ruolo diverso ma non meno importante da quello ricoperto nella precedente fase storica: nel divenire l’organo su cui si regge il funzionamento dell’intero apparato statale il Consiglio viene a costituire la vera e propria colonna portante del potere dei Tudor in un contesto di continui e profondi cambiamenti politici e sociali. Abbiamo già considerato la funzione svolta dal Consiglio nel garantire la continuità durante l’intero percorso della storia costituzionale d’Inghilterra: l’epoca Tudor è sicuramente il contesto in cui tale ruolo risulta più marcato ed evidente. Questo cambiamento nel posizionamento del Consiglio appare dovuto principalmente a due fattori: da una parte la stabilizzazione della sua struttura e dall’altra una modificazione nei criteri di nomina dei Consiglieri. Sotto il primo profilo dobbiamo innanzitutto citare i regolamenti emanati da Edoardo VI nel 1553, la cui più rilevante innovazione è senza dubbio rappresentata dalla divisione ufficiale del Consiglio in cinque commissioni con funzioni specifiche57.
Esemplificativa della nuova tendenza alla stabilizzazione della struttura è, inoltre, la crescita di importanza del ruolo dei Segretari, i quali, dallo svolgimento di compiti prettamente formali, diventano il punto di raccordo tra tutte le commissioni e, soprattutto, tra queste e il sovrano. Nella stessa direzione, infine, si muove la creazione della figura del Presidente del Consiglio, che è dedicata allo svolgimento di un ruolo sicuramente di minor impatto rispetto alle funzioni del Segretario, ma che è indice comunque di una struttura più stabile e organizzata.
Sotto il secondo profilo il cambiamento risulta forse ancora più decisivo con riguardo al nuovo posizionamento dell’organo nel contesto politico-istituzionale inglese. Durante il regno di Enrico VIII un’importante novità si innesta, infatti, nelle modalità di nomina dei Consiglieri. Per la prima volta viene operata una distinzione tra i membri del Consiglio: da una parte rimangono i “Privy
Councillors”, cioè i membri che fanno parte dell’organo nella sua interezza e partecipano ai lavori
di tutte le commissioni; dall’altra nascono gli “Ordinary Councillors”, cioè i Consiglieri scelti dal
57 Una commissione giurisdizionale, che ha il compito di distribuire alle Corti di Common Law le
controversie su cui esse hanno competenza o, alternativamente, di risolvere quelle a sé avocabili; una commissione dedicata alla fase esecutiva delle sentenze e, in particolare, alla punizione dei violatori degli atti legislativi; una commissione con funzioni di indirizzo politico generale; una commissione deputata alla supervisione dello stato della giustizia, con specifico riferimento soprattutto alle Corti di nuova istituzione; una commissione, infine, con competenza sulla materia della difesa. A. V. Dicey, The Privy Council, cit., pp. 81-82.
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Re non necessariamente all’interno della classe nobiliare e nominati non in base al prestigio ma per la loro effettiva competenza, necessaria per la partecipazione attiva ai lavori di alcune specifiche commissioni. Questa nuova modalità di nomina serve a dotare il Consiglio di membri di esperienza e di valore e risulterà decisiva per fornire all’organo una maggiore competenza nella gestione di materie chiave, tra le quali si colloca la sfera giurisdizionale. Tale apertura alla nomina di membri “laici” rappresenta quindi un’innovazione significativa nella storia del Consiglio. Essa svolge però anche una diversa funzione, di non minor rilievo: attraverso questa novità, infatti, viene attuata la più profonda trasformazione della natura dell’organo, che passa dall’essere il controllore dei poteri della Corona all’esserne invece il braccio esecutivo, strettamente dipendente dalla figura del sovrano. Non intervenendo alcuna alterazione nella forma esterna del Consiglio e delle sue funzioni, tale cambiamento di ruolo è dovuto principalmente alle nuove modalità di nomina dei Consiglieri: finché l’organo risulta composto da membri della classe aristocratica, la cui appartenenza all’istituzione viene garantita dalla nascita più che dal volere del sovrano, anche la sua indipendenza funzionale risulta in qualche modo assicurata; nel momento in cui la Corona avoca a sé il potere di nomina e di rimozione di soggetti che non possono vantare alcun diritto di sangue, il Consiglio, in quanto divenuto nella sua essenza un corpo di amministratori e di funzionari, viene assoggettato all’assoluto potere del Re. Se da un lato questa contingenza produce un innalzamento del grado di competenza con cui viene amministrata la sfera pubblica, dall’altro a guadagnarne è senza dubbio il carattere assolutistico del potere regio in epoca Tudor:
England was governed, not through peers of ancient lineage, but through the Cromwells, the Sadlers, the Petres, and the Cecils, who constitute the glory of the Tudors’ rule. The promotion of such men was a national blessing; but it increased immensely the power of the Crown, by undermining the independence of the Council58.
In corrispondenza della diminuzione dell’indipendenza del Consiglio, i sovrani Tudor adottano una politica di aumento dei poteri e delle funzioni dell’organo.
In primo luogo, interi territori facenti ricompresi nel Regno di Inghilterra vengono in questo periodo assoggettati al governo diretto del Consiglio. È questo il caso, particolarmente interessante per gli specifici interessi del nostro lavoro, della riconduzione alla dipendenza dell’autorità consiliare del Parlamento irlandese e del governo delle isole di Jersey e Guernsey. In questa competenza possiamo rintracciare il nucleo della futura estensione dei poteri giurisdizionali del Consiglio sulle colonie dell’Impero Britannico.
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Soprassedendo sul pur rilevante ed esemplificativo tentativo di riconduzione al Consiglio del potere legislativo a discapito delle prerogative parlamentari59, la dimensione giurisdizionale
risulta essere la più indicativa per la configurazione assolutistica del potere del Consiglio e, di conseguenza, della Corona. Da una parte, il tentativo di ricondurre sotto il controllo reale le funzioni delle Law Courts si estrinseca nella creazione di nuove Corti quali la High Commission Court e la Court of Requests; dall’altra, il vero e proprio meccanismo dispotico prende vita tramite l’affermazione della competenza giurisdizionale diretta del Consiglio, il cui compimento definitivo è rappresentato dalla creazione della Corte della Star Chamber.
Possiamo considerare questa istituzione come la più esaustiva esemplificazione dell’assolutismo della monarchia Tudor. Non esiste tuttora un punto di accordo sulla data precisa di nascita dell’organo: probabilmente, è questa la tesi più accreditata, un vero e proprio atto di fondazione dell’autorità della Corte non esiste60. La sua competenza, secondo questa concezione, sarebbe
la naturale derivazione della giurisdizione originaria della persona del Re rifiorita e rafforzata in un periodo di marcata autorità esercitata da quest’ultimo61. Come da caratteristica storica
59 Lo scontro sul rapporto tra potere della Corona e del Parlamento ruota attorno alla natura delle
cosiddette proclamations. Queste sono strumenti attraverso cui si esprime la solenne volontà del sovrano e vengono emanate usualmente “with the advice of the Council”. Sulla loro effettiva forza nasce però il contrasto tra i sostenitori della assoluta prerogativa regia e i difensori dell’autorità parlamentare: mentre l’opinione consolidata prima dell’avvento dei Tudor presupponeva che lo strumento della proclamation servisse a fornire autorità a una legge già emanata, e quindi non potesse essere utilizzato per creare nuovo diritto, per i nuovi sovrani, invece, le proclamations sono dotate di forza di legge, in quanto emanate dalla suprema fonte legislativa del regno. Se quest’ultima posizione fosse risultata predominante, il risultato avrebbe visto il Consiglio del Re diventare la nuova assemblea legislativa, a discapito del Parlamento. Si veda, in proposito, ivi, pp. 90 ss.
60 Si veda per tutti la riflessione svolta da Dicey in The Privy Council, cit., pp. 95 ss. L’autore, dopo aver
ammesso l’inesistenza di una tesi comunemente accettata, identifica due teorie riguardanti la nascita della giurisdizione della Star Chamber. Secondo la prima, quest’ultima viene a ottenere la propria competenza nel momento preciso dell’emanazione dello Statute 3 da parte di Enrico VII, il quale stabilisce per una serie di crimini considerati particolarmente pericolosi per la tenuta dell’ordine del regno “that the Chancellor and Treasurer of England, and Keeper of the King’s Privy Seal, or two of them, calling to them a Bishop, and a Temporal Lord of the King’s Council, and the two Chief Justices of the King’s Bench, and Common Place upon bill, or petition, against any person for any behaviour aforesaid, have authority to call before them, by writs or privy seal, the said misdoers, and others by whom the truth may be known, to examine […] and punish them, according to their demerits: after the form and effect of statutes thereof made, in like manner and form as they ought to be punished if they were thereof convict after the due order of the law”. Il fatto che tale disposizione rientri in una disposizione il cui titolo è “an Act giving the
Court of Star Chamber authority to punish divers misdemeanors” costituirebbe la prova più autorevole
della riconducibilità a questo momento dell’autorità giurisdizionale. Tale è, come riporta Dicey, la posizione sostenuta in particolare da Plowden. Ellesmere e Hudson, invece, sostengono la diversa tesi, alla quale aderisce lo stesso Dicey, secondo cui lo Statute 3 sopra menzionato sarebbe un semplice consolidamento formale di una competenza giurisdizionale già passata alla Star Chamber attraverso dinamiche tutte interne al Consiglio del Re. Secondo questa visione, dunque, il preciso momento di fondazione della Star Chamber non sarebbe identificabile. Vedremo nelle pagine successive perché tale concezione unitaria della giurisdizione del Consiglio e della Star Chamber non risulti ai nostri occhi del tutto convincente.
61 A dimostrazione di questa considerazione possiamo addurre il ritorno in essere della consuetudine della
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propria di ogni organo di rango costituzionale inglese, anche la Star Chamber nasce e si sviluppa all’interno del Consiglio. Sulla natura della Corte e, soprattutto, sul suo posizionamento rispetto all’organo consiliare vengono formulate ipotesi parzialmente diverse da parte di importanti studiosi di queste istituzioni. Se per Dicey l’identificazione tra Star Chamber e Consiglio risulta essere totale, tanto che la prima non rappresenterebbe altro che una diversa denominazione utilizzata al fine di indicare il Consiglio nelle sue funzioni giurisdizionali62, secondo John
Dawson63, a un’iniziale identificazione dei due organi segue un progressivo distacco, venendo
la Star Chamber a occuparsi quasi esclusivamente di controversie penali e lasciando così al Consiglio una giurisdizione generale in campo civile64.
La Star Chamber costituisce l’esplicitazione perfetta della considerazione del governo dei Tudor come “government by Councils”65. Nel secolo e mezzo coperto dalla dinastia le caratteristiche
assolutistiche della Corte appaiono evidenti sia nella sfera di competenze e poteri a essa attribuiti sia nelle modalità di procedimento nella risoluzione delle controversie e nel rango delle punizioni da essa infliggibili. Riguardo al primo punto, il principio generale è rappresentato dall’illimitatezza dei poteri del Consiglio e, di riflesso, della Corte. Lo statute 3 Henry VII, come riportato da Dicey, riflette compiutamente questo carattere omnicomprensivo della competenza consiliare66.
Council, cit., p. 101: “The legal fiction that the King is present personally in all his courts, wash here carried
into act. In this respect, as in many others, the rule of the Tudors and Stuarts concealed revolution under the mask of restoration. For in the ancient ‘Curia Regis’ the King did actually preside, and the Star Chamber was in more points than one the ‘Aula Regia’ revived”.
62 Ivi, p. 95: “It is with something of astonishment that the inquirer discovers that this august tribunal was
merely the Council under another name”.
63 John P. Dawson, “Privy Council and Private Law in the Tudor and Stuart Periods: I”, in Michigan Law
Review, vol. 48, no. 4 (1950), pp. 393-428.
64 Ivi, pp. 396-397: “It is equally clear that the differentiation between Council and Star Chamber was a
gradual process that continued throughout the sixteenth century. Under the earlier Tudors, for example, the Star Chamber retained a considerable civil jurisdiction, which survived into the seventeenth century as a power to award civil remedies to persons injured by crime. The concentration on major crime as the main concern of the Star Chamber was as gradual as the organization of its procedure, the development of a specialized staff, and the subjection of its proceedings to rule. As men of the sixteenth century relived an old experience, so often repeated before, it became possible for them to consider the Star Chamber “a court”. Indeed it was a court. The Chancellor presided and some common lawyers were always members, along with the Lords of the Council. Its sittings became regular and term times were observed. Its procedure became dilatory, as in any other court. But it also remained the Council, whose powers came direct from the King”.
65 A. V. Dicey, The Privy Council, cit., pp. 116-117.
66 Ivi, pp. 97-98: “By unlawful maintenances, giving of liveries, signs and tokens, &c.; untrue demeanings
of sheriffs in making of panels, and other untrue returns, by taking of money, by juries, by great riots, and unlawful assemblies, the policy and good rule of this realm is almost subdued. […] the Chancellor and Treasurer of England, and Keeper of the King’s Privy Seal, or two of them, calling to them a Bishop, and a Temporal Lord of the King’s Council, and the two Chief Justices of the King’s Bench, and Common Place upon bill, or petition, against any person for any behaviour aforesaid, have authority to call before them, by writs or privy seal, the said misdoers, and others by whom the truth may be known, to examine […] and punish them, according to their demerits; after the form and effect of statutes thereof made, in like
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Sulla base di questa sfera generale di compiti a essa attribuiti, la Star Chamber dirige i propri poteri soprattutto in tre direzioni: innanzitutto, essa gestisce le accuse di tradimento e sedizione in vista della tutela dell’ordine pubblico del regno; in secondo luogo, la Corte esercita una forte azione di controllo sulla stampa, che inizia a ricoprire un ruolo rilevante nella formazione dell’opinione pubblica a partire dal regno di Enrico VIII; infine, la Star Chamber esercita una profonda interferenza su tutti gli aspetti della vita privata dei sudditi della Corona, in particolare su aspetti quali morale e religione.
Sotto il secondo profilo sopra riportato, relativo alle modalità di accertamento e risoluzione delle controversie da essa esaminate, la Corte dimostra il suo più autentico carattere assolutistico: le due procedure di accertamento formatesi nei suoi lavori, “ore tenus”67 e “by bill”68,
rappresentano, in coerenza con lo spirito del tempo, quanto di più lontano dai princìpi di garantismo sia oggi possibile immaginare; le punizioni inflitte sono le più variegate e appartengono tutte alla categoria dei supplizi; inoltre, la Star Chamber rivendica in questo contesto due diritti nei confronti di tutta la popolazione inglese - il diritto di procedere ad arresti sommari e il diritto di infliggere torture - particolarmente esemplificativi del carattere arbitrario e autoritario delle procedure da essa messe in atto.
La Star Chamber ricopre dunque una posizione di primo piano soprattutto nel settore penale del sistema giurisdizionale del regno. Ritenendo però valida la distinzione operata da Dawson tra la competenza di quest’organo e la residua competenza civile mantenuta dal Privy Council, riteniamo di doverci concentrare ora su quest’ultima, al fine di individuare gli elementi di continuità che risulteranno poi caratterizzare il futuro sviluppo della giurisdizione del Consiglio in chiave coloniale.
manner and form as they ought to be punished if they were thereof convict after the due order of the law”.
67 Il procedimento ore tenus, il più sommario, prevede che, alla ricezione di un’accusa da parte della Star
Chamber, l’accusato venga arrestato e condotto di fronte a essa. In caso di confessione o di dichiarazione considerata equivalente, egli viene condannato al supplizio, non conoscendo né l’accusatore né, spesso, il crimine preciso oggetto dell’accusa. In caso di mancata confessione, egli, non potendo essere condannato, viene comunque ricondotto in prigione in attesa di una nuova decisione della Star Chamber.
68 Il procedimento by bill trova origine in un bill of complaint indirizzato alla Star Chamber. In base a tale
documento, l’accusato viene convocato tramite un writ of subpoena e interrogato sugli elementi riportati nel bill. Nel caso di un suo rifiuto nel fornire risposta, egli viene condannato al carcere e, dopo un certo lasso di tempo, riconosciuto colpevole. Se, viceversa, egli accetta di rispondere alle accuse, a seguito dell’interrogatorio viene decretato l’esame privato dei testimoni, sulle cui caratteristiche non è aperta alcuna possibilità di discussione per l’accusato. Al termine del procedimento, spesso dopo una lunga attesa scontata in carcere, si giunge alla sentenza definitiva. Sulla descrizione di tali procedimenti si sofferma A. V. Dicey, The Privy Council, cit., pp. 102-103.
124 2.2. La competenza del Consiglio in ambito privatistico
Possiamo individuare, seguendo la ricostruzione operata da Dawson69, sei aree in cui si
manifestano i poteri di intervento del Consiglio nella sfera della giurisdizione civile.
In primo luogo, l’organo si caratterizza in questo periodo per un’influenza di tipo procedurale sulla regolazione delle controversie civili. Tale fenomeno trova espressione nel generale potere di supervisione del Consiglio sull’amministrazione della giustizia, diretta conseguenza del principio di origine medievale secondo cui la Corona è l’istituzione deputata alla garanzia dell’ordine interno al regno. Sotto questo profilo, il Privy Council svolge la propria opera principalmente in tre direzioni: provvede alla sostituzione di giudici sospettati di parzialità; impartisce ordini alle Corti di Common Law e di Equity diretti a velocizzare specifici procedimenti altrimenti bloccati; risolve conflitti di giurisdizione, che divengono sempre più frequenti e acuti tra il sedicesimo e il diciassettesimo secolo. Grazie soprattutto a quest’ultima funzione, il Consiglio svolge un ruolo di estrema rilevanza nel contribuire al miglioramento dell’efficienza dell’intero ordinamento giuridico inglese.
Il secondo settore di intervento in campo privatistico, anch’esso non propriamente relativo al diritto sostanziale ma più inerente a dinamiche processuali, riguarda l’assistenza offerta dal Consiglio ai funzionari della Corona che si trovano coinvolti in controversie civili. Questo potere, largamente utilizzato, viene esercitato dal Privy Council sia in relazione a controversie in corso di esame presso le Corti del regno sia in relazione a controversie solo minacciate. In questo caso esso può ricorrere addirittura a ordini preventivi di sospensione di ogni azione nei confronti dei funzionari.
Un’area più rilevante in cui si manifestano i poteri del Consiglio è rappresentata dall’aiuto fornito ai sudditi più poveri, in base al principio secondo cui tra i compiti della Corona, in quanto espressione del governo del regno, rientra il sostegno ai settori della popolazione più bisognosi. Anche in questo frangente, l’intervento del Consiglio assume forme eterogenee: agli ordini indirizzati a specifiche persone per intimare la prestazione delle obbligazioni promesse alla controparte economicamente più debole si affiancano i più comuni ordini di risoluzione delle controversie attraverso il ricorso alla mediazione arbitrale di funzionari o esperti locali.
Limitandoci a riportare il quarto settore di intervento del Consiglio nella giurisdizione civile, identificato significativamente da Dawson nella categoria della “Miscellaneous Equity”70,
giungiamo alle due aree di competenza più interessanti per le finalità del nostro studio, in