3. Il Privy Council nel XVII secolo: mutamenti e nuove competenze
3.1. Il ruolo del Consiglio agli albori della Glorious Revolution
L’ordine e la tranquillità a cui viene condotto il Regno d’Inghilterra dai Tudor permettono la crescita di istituzioni abbastanza forti da riuscire, in un lasso di tempo relativamente breve, a opporre resistenza agli abusi dell’autorità regia e, al volgere di un periodo cruciale per la storia del regno, ad affermare definitivamente il proprio ruolo77. Appare in qualche modo singolare
che lo strumento principale attraverso cui il suddetto ordine viene raggiunto, cioè il Consiglio, risulti il primo organo a soccombere di fronte allo scontro feroce tra Corona e Parlamento che caratterizza la storia del regno nel XVII secolo. Il Privy Council diventa, da un punto di vista amministrativo interno, di governo della società78, pressoché inutile. La lotta di potere viene
combattuta, a partire dalla morte della Regina Elisabetta I, ultima Sovrana di Casata Tudor, da una Corona con tendenze sempre più assolutistiche e un Parlamento sempre più forte e autorevole. Il periodo che inizia con la Prima Guerra Civile inglese del 1640 e che culmina con la Glorious Revolution del 1689, che condurrà a profondi mutamenti nella struttura politica e costituzionale del regno, è caratterizzato da uno scontro contraddistinto da una fortissima polarizzazione sui due centri di potere sopra citati. Al di là dell’apporto pratico e teorico fornito alle posizioni antiassolutistiche dal ceto specializzato dei giuristi di common law, infatti, non esiste alcuno spazio per altri organismi, e quindi neppure per il Consiglio, per inserirsi con decisione nello scontro e per influenzarne le sorti. L’istituzione consiliare diviene addirittura l’oggetto della contesa, dal momento che una delle istanze della fazione parlamentare, come sottolinea John Morrill79, è rappresentata proprio dalla volontà di assoggettare al controllo la
sua autorità:
[…] Nell’autunno del 1641, era andato delineandosi un punto di vista affatto nuovo: il re, questa la sostanza, era a tal punto irresponsabile, a tal punto incorreggibile, che il parlamento aveva il pieno diritto, in nome del popolo, di avocare a sé poteri precedentemente esercitati dal sovrano. In pratica, ciò significava che le Camere dovevano aver parte nella nomina e nel licenziamento dei consiglieri della corona e
77 Ivi, pp. 121-122.
78 Vedremo però che esso manterrà un ruolo fondamentale sia nella regolazione delle attività di
commercio sia, da un punto di vista giuridico, nella regolazione delle controversie provenienti dalle colonie. Tali aspetti, come abbiamo già cercato di chiarire, risultano indissolubilmente legati tra loro.
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dei maggiori funzionari dello stato e del potere giudiziario, e che le discussioni e le decisioni del consiglio della Corona dovevano essere sottoposte a controllo parlamentare80.
Non è contraddittoria rispetto a questa valutazione la considerazione secondo cui mai come nell’età dei primi sovrani Stuart i poteri del Consiglio raggiungano i livelli più elevati di autoritarismo e di interferenza nelle dinamiche della società. Si tratta, secondo Dicey, del canto del cigno dei poteri amministrativi di questa istituzione:
The Council put forth all its powers during the reigns of the first two Stuarts, but these exertions of authority were signs of death. The Stuarts kings acted, not with the consciousness of undisputed sway which distinguished Henry VIII, but under a strong, though it may be unconscious feeling, that their power was in danger and needed to be increased, if it was not to be lessened81.
All’apice dell’estensione dei poteri del Consiglio arriviamo, infatti, alla brusca battuta d’arresto imposta da uno degli eventi più significativi nella moderna storia costituzionale inglese: la convocazione del Long Parliament82, uno dei cui primi provvedimenti è rappresentato
dall’abolizione dell’istituzione della Star Chamber e dalla sottrazione al Consiglio della maggior parte delle sue competenze giurisdizionali83. A questa innovazione, oltre che alla progressiva
perdita di efficienza che caratterizza l’attività del Consiglio in epoca Stuart84, è possibile
ricondurre, secondo Morrill, il momento definitivo della perdita di consistenza di tale istituzione anche sotto il profilo amministrativo85.
80 Ivi, p. 275.
81 A. V. Dicey, The Privy Council, cit., pp. 123-124.
82 Viene ricordato con la denominazione di “Long Parliament” il Parlamento convocato il 3 Novembre 1640
da Carlo I sotto la pressione delle forze antiassolutistiche inglesi. Tale istituzione, guidata da John Pym, costituisce un organo di tenace opposizione alle tendenze accentratrici della Monarchia. I due risultati più rilevanti raggiunti da essa sono rappresentati, da un lato, dall’introduzione dell’obbligatorietà dell’assenso parlamentare per l’introduzione di nuove tasse sui sudditi inglesi e, dall’altro, dall’imposizione di una regolare convocazione del Parlamento su base triennale. Lo scontro tra Long Parliament e sovrano condurrà alla prima guerra civile, culminata con la decapitazione di Carlo I e la conseguente abbandono delle tendenze assolutistiche della Monarchia. Come vedremo, tale passaggio si svilupperà nei decenni successivi fino a giungere all’instaurazione del sistema di governo costituzionale a seguito della Glorious
Revolution del 1688. Per una ricostruzione delle dinamiche storiche relative alla convocazione del Long Parliament e per una riflessione sul suo valore politico si veda David Lawrence Smith, The Stuart Parliaments, 1603-1689, Hodder Education Publishers, London, 1999.
83 Act 16 Car. I, cap. 10.
84 Si veda J. Morrill, op. cit., p. 291: “Il Consiglio della Corona era troppo ampio e amorfo per risultare
efficiente, e le decisioni venivano troppo spesso prese nel corso di una riunione ad hoc negli appartamenti legali, per magari essere annullate nel corso di una successiva, apposita, riunione, cosa questa che comportava incertezza e sgomento, perché non era chiaro a chi spettasse l’ultima parola”.
85 Ivi, pp. 296-297: “Il Consiglio, così ridimensionato, aveva cessato di essere un corpo esecutivo, attivo,
che sovrintendeva, con controlli e blandizie, all’opera dei governi locali, ed era tornato a essere ciò che era all’inizio: una sorta di salotto in cui il re ascoltava i pareri”.
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Tutti i sovrani Stuart, da Giacomo I a Giacomo II, si trovano così a condurre il proprio scontro con il Parlamento, che acquisisce sempre più potere soprattutto a causa della scarsità di risorse che colpisce il tesoro della Corona, attraverso lo strumento consiliare che, sebbene mantenga formalmente gli stessi poteri a esso riconosciuti dalla monarchia Tudor, non ha nella sostanza la stessa autorità. Questa mancanza, sottolinea ancora Morrill, può essere riferita anche a un diverso approccio ideologico personale dei sovrani Stuart all’istituzione consiliare rispetto alla considerazione burocratica e governativa che di essa avevano i Tudor. Se per questi ultimi, infatti, come abbiamo visto, il Consiglio rappresenta lo strumento di governo funzionale all’affermazione del controllo della monarchia su tutto il territorio del regno e, come tale, viene dotato di una caratterizzazione marcatamente amministrativa attraverso la nomina alle cariche di consiglieri dei migliori funzionari pubblici, i sovrani Stuart giungono a ritenere il Consiglio come uno strumento sottoposto integralmente al proprio controllo e utilizzabile in definitiva, spesso in modo disorganico e autoritario, per l’affermazione delle proprie concezioni personali del potere della Corona e del rapporto con i propri sudditi:
Probabilmente [il Consiglio] mai funzionò, sotto gli Stuart, altrettanto bene che sotto i Tudor: Giacomo I aveva permesso che in seno al Consiglio si formassero fazioni che si erano riprodotte in parlamento; Carlo I non ammetteva di sentire, in seno al Consiglio opinioni diverse dalle sue: voleva semplici marionette che lo approvassero. A Carlo II piaceva elaborare direttive politiche in segreto, convocando ministri a frettolosi incontri nei suoi appartamenti privati, in modo che nessuno sapesse che cosa avesse in animo86.
Per contribuire alla dimostrazione di questa doppia faccia del governo dei primi Stuart in relazione ai poteri di tale istituzione, caratterizzata dalla progressiva diminuzione di influenza del Consiglio ma dal parallelo mantenimento di un suo linguaggio prettamente assolutistico, giova soffermarsi su due aspetti.
Innanzitutto, Fitzroy riporta un interessante intervento di Giacomo I volto all’efficientamento e alla specializzazione della struttura del Consiglio, in linea con la tradizione Tudor. L’organo viene diviso in dodici comitati specializzati:
With a view to the more efficient transaction of public business the Council is divided into twelve Committees nominated for the following purposes:
1. The State of Ireland.
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2. The Household, in respect of which it was intimated to those concerned that His Majesty desired to reduce the charge to £50,000, excepting the stable.
3. The Navy.
4. Wardrobe and Robes. 5. Workes, Castles, and Fortes.
6. The Booke of Rates, Imposycions, Exportacion and Importacion. 7. Putting Lawes into execution and concerning Straingers.
8. Debtes. 9. Fishinge.
10. Enfranchisinge Copyholders and improving of Rentes. 11. Giftes, Graunts, etc.
12. Grievances in Generall87.
Se confrontiamo questa lista di competenze con quella che abbiamo in precedenza visto adottata da Edoardo VI88, non abbiamo difficoltà a individuare, da una parte, una più marcata
specializzazione delle funzioni del Consiglio ma, dall’altra, una sua perdita di alcune competenze assai incisive come l’indirizzo di politica generale del regno e il controllo sulle Corti e sull’applicazione del diritto e, ancor più dirimente, un suo deciso spostamento verso competenze di tipo commerciale e di relazioni internazionali.
In secondo luogo, la stessa tendenza sembra riscontrabile nella sintesi, operata da Dicey, delle espressioni assolutistiche dei poteri del Consiglio al procinto del definitivo mutamento della sua natura e del cospicuo ridimensionamento delle sue mansioni amministrative, avvenuta durante il regno di Carlo I:
From the Council board came forth proclamations more arbitrary than even James had issued. They limited the importation of different articles, regulated trade, fixed the price of various commodities. The rights of property were no longer respected, since an edict of the Council commanded the demolition of buildings near St. Paul’s, with or without the consent of the owner; whilst another mandate ordained that all
the shops in Cheapside, except those of the goldsmiths, should be closed89.
87 A. Fitzroy, op. cit., p. 184. 88 V. supra, p. 119.
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Anche dalle parole di Dicey, benché esse sottolineino il persistente utilizzo di una politica e di una retorica di stampo essenzialmente autoritario da parte del Consiglio, possiamo evincere una tendenza ormai non arginabile nella sua storia all’allontanamento dall’esercizio dei poteri amministrativi interni e al corrispondente spostamento sulle prerogative sul settore commerciale, che abbiamo visto essere ricondotte all’autorità regia fin da epoca tardomedievale.