3. Pluralismo giuridico e realtà coloniale
1.3. I quattro settori in cui si esplica il ruolo amministrativo e giurisdizionale del Consiglio
Oltre al potere consultivo e di vidimazione, il Consiglio mantiene in questa fase i propri poteri amministrativi. In particolare, le difficoltà nel governo quotidiano del regno dimostrate dagli ultimi due Re della dinastia Lancaster, seppur diverse nella loro natura46, decretano un
consolidamento delle funzioni amministrative nell’istituzione del Consiglio. Ciò è dimostrato dal raggiungimento di un’ancora più marcata distinzione tra l’organo ristretto nella sua composizione operativa (ufficialmente denominato “Privy Council” da Enrico V) e l’assemblea allargata convocata saltuariamente. Tale consolidamento trova espressione, come rileva Dicey,
44 L’apposizione del Great Seal rappresenta solo una delle tante finzioni giuridiche che caratterizzano la
storia del diritto inglese, anche se essa nasce in origine da una necessità reale e ben giustificata: apporre il sigillo reale significava garantire l’autenticità dell’ordine proveniente dal sovrano. Ben presto, tuttavia, quest’ultimo decide di delegare tale compito a un suo ufficiale di fiducia, membro del Consiglio. Considerata la necessità della sua vidimazione, costui viene a conoscere tutti gli atti emanati dal sovrano e, col tempo, inizia a estendere il suo potere su di essi. Da qui a stabilire la necessità di rendere edotto l’intero Consiglio su ogni atto in procinto di essere emanato dal Re il passo è breve e viene compiuto ufficialmente nel 1389.
45 A. V. Dicey, The Privy Council, cit., pp. 45-46: “It is true that under the Tudors its powers, as against the
people, were much greater than under the last of the Lancastrian dinasty. But this power had been purchased at the price of its independence, and it was as feeble against the Crown as it was mighty against every one else; whilst before the Wars of the Roses commenced it towered above every other constitutional authority”.
46 Il regno di Enrico V, infatti, è caratterizzato dalla predilezione per la spinta verso l’esterno e, in
particolare, dall’obiettivo principale della guerra alla Francia in vista di una sua sottomissione: per questo motivo il sovrano, nei nove anni di gestione del potere, trascura la politica interna. La stessa trascuratezza caratterizza il regno del figlio Enrico VI, ma per un motivo diverso, legato alle sue condizioni di salute: egli, infatti, sofferente da sempre di disturbi di schizofrenia, giunge nel 1454 a un crollo psico-fisico assoluto, diventando così totalmente incapace di intendere e di volere. Per la ricostruzione di tali dinamiche storiche si veda Ralph A. Griffiths, “Il Basso Medioevo”, in Kenneth O. Morgan, The Illustrated History of Britain, Oxford University Press, Oxford, 1984, tr. it. A cura di Francesco Saba Sardi, Storia dell’Inghilterra. Da Cesare ai giorni nostri, Bompiani, Milano, 2013, pp. 151-196.
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in una quadripartizione delle sfere di operatività amministrativa dell’organo, che provvediamo ad analizzare.
La prima è rappresentata dalla gestione delle finanze del regno, particolarmente gravosa in quanto la quasi totalità delle spese e degli incassi della Corona passa in questo periodo attraverso la valutazione e l’eventuale revisione del Consiglio. In particolare, quest’ultimo assume un ruolo rilevante nella raccolta di fondi, portata a termine con metodi spesso autoritari. Una seconda area concerne gli interventi in questioni ecclesiastiche. Uno dei principali settori di operatività in questo campo riguarda la nomina dei Vescovi, nella quale il Privy Council, pur vedendo la scelta definitiva rimessa al Papato di Roma, non manca di esercitare il ruolo di organo consultivo e, quindi, capace di una certa influenza. Sempre nella sfera ecclesiastica rientrano le ben più numerose prerogative sulle controversie sugli Statuti di Mortmain47 e una piccola ma
peculiare competenza su casi di eresia e stregoneria, spesso esercitata in connessione con il quarto settore di operatività del Consiglio, relativo al mantenimento dell’ordine generale del regno, di cui andremo presto a parlare. È interessante notare che una certa forma di competenza sulle questioni ecclesiastiche, che diventerà un’area importante di intervento del Privy Council a seguito dello scisma anglicano portato a termine da Enrico VIII48, sia già presente nei lavori del
Consiglio fin da epoca feudale, in cui la dipendenza dalla Chiesa Cattolica e da Roma risulta ancora ben marcata.
Gli ultimi due settori in cui si esplica la funzione amministrativa del Privy Council rappresentano sicuramente gli oggetti principali del nostro interesse, in quanto essi permettono di delimitare un sentiero di operatività amministrativa che risulterà assai rilevante nei successivi sviluppi moderni della giurisdizione del Privy Council.
Quest’ultimo, fin dalle sue origini feudali, ricopre un ruolo di primo piano nel regolare la vita dei mercanti, e, più in generale, il funzionamento dell’intero settore del commercio. In questo campo il Consiglio svolge numerosi e diversi compiti amministrativi, quali, a titolo esemplificativo, la concretizzazione delle regole emanate dal Parlamento. Nell’ambito del nostro lavoro, di particolare interesse si rivela la giurisdizione dell’organo consiliare nella risoluzione delle dispute tra sudditi inglesi e mercanti stranieri, in quanto essa può essere considerata uno dei fattori decisivi per il futuro sviluppo della giurisdizione del Privy Council nelle colonie e, in generale, in tutti i possedimenti dell’Impero Britannico. Questo tipo di competenza ricade sul
47 Gli Statuti di Mortmain sono due decreti emanati nel 1279 e nel 1290 dal sovrano Edoardo I al fine di
impedire il passaggio della terra nel possesso della Chiesa e preservare, così, le entrate del regno. Alle autorità ecclesiastiche, infatti, non veniva richiesto il pagamento di imposte sulle proprietà.
48 In conseguenza di tale scisma, infatti, il sovrano diventerà il vertice della Chiesa d’Inghilterra. Per questo
motivo, le questioni ecclesiastiche rientreranno a partire da questo momento nella sua giurisdizione, esercitata in concreto dal Consiglio.
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Consiglio per una precisa conseguenza logica del tipo di prerogativa che appartiene al Re nei confronti degli stranieri, la quale viene riportata da Dicey in via differenziale rispetto al trattamento garantito al suddito inglese:
It was to be expected that the Council should specially interfere with the affairs of aliens. Its power was […] nothing but the King’s prerogative exercised through his officers. In theory the prerogative had no limits. In practice it was limited, as regarded Englishmen, by the existence of certain rights on their side, which it is hardly an inaccuracy to say, were gained from the Crown by bargain. Rights so obtained could in no way affect foreigners. Those aliens, therefore, who settled in England, were both in theory and in fact, under the arbitrary rule of the monarch. Their rights, where they had any, were either the result of special concessions made to them by the King, or else of some particular treaty, contracted between the English Crown and the country
to which they belonged.49
Possiamo inferire da tale prerogativa la competenza lato sensu commerciale del Consiglio, che ne caratterizzerà un settore molto importante dell’operatività giurisdizionale in epoca Tudor, si svilupperà nei secoli a venire nella specifica competenza amministrativa del Board of Trade50 e
rientrerà infine nella vasta competenza giurisdizionale del Judicial Committee of the Privy Council. Possiamo, inoltre, notare un significativo collegamento tra la competenza del Consiglio in tale settore e la natura commerciale dell’Impero Britannico che abbiamo analizzato nel primo capitolo della presente ricerca: anche questo fattore costituirà uno strumento centrale nel mantenimento della giurisdizione del Consiglio sulle controversie provenienti dai territori esterni alla madrepatria che verranno a costituire l’Impero Britannico.
Il quarto e ultimo tra i settori in cui si manifesta l’intervento del Consiglio è rappresentato dalle attività che attengono al mantenimento della pace e dell’ordine nel regno. Per quanto concerne tale area operativa, le funzioni esercitate dal Consiglio sono in primo luogo di tipo esecutivo, proprio per la natura emergenziale della situazione che richiede l’intervento del potere sovrano: possiamo notare, infatti, una generale tendenza dell’organo consiliare a scavalcare gli ordinari percorsi della giustizia e a procedere secondo modalità spesso arbitrarie. A questa natura esecutiva si aggiunge, però, il ben più interessante filone giurisdizionale degli interventi del Privy Council, il quale diventerà ancora più rilevante in epoca Tudor e costituirà la colonna portante su cui si sorreggerà la considerazione del Consiglio come organo giurisdizionale a tutti gli effetti, con funzioni spesso di tipo equitativo51.
49 A. V. Dicey, The Privy Council, cit., p. 56. 50 V. infra, pp. 149-151.
51 La funzione equitativa della giurisdizione del Privy Council deriva, in ultima analisi, dal legame
116 1.4. Dal Medioevo alla modernità
Siamo giunti a questo punto a uno snodo cruciale della storia dell’Inghilterra: la fine della Guerra delle Due Rose52 e l’insediamento sul trono di Enrico VII, capostipite della dinastia Tudor, non
sanciscono un semplice passaggio di potere al vertice del regno, ma segnano la fine del modello socio-politico di stampo feudale. Questo sconvolgimento non lascia indenne il Consiglio Privato della Corona, che vedrà mutare sensibilmente i suoi connotati e il suo ruolo. Torneremo presto sull’approfondimento delle ragioni e dei risultati più profondi di questo cambiamento del contesto storico. Preme qui soffermarsi su alcune caratteristiche del Consiglio che nascono in epoca feudale e che ne condizioneranno il futuro sviluppo, a conferma dello spirito di continuità che sempre emerge in riferimento alla vita delle istituzioni inglesi.
Innanzitutto, analizzando la natura del Consiglio e il suo ruolo in rapporto alla vita politica inglese, possiamo affermare che esso prenda le forme di un organo a competenza mista: originariamente indicante il gruppo informale di nobili vicini al sovrano e, in quanto tali, esercitanti una funzione prettamente consultiva, il Consiglio col tempo stabilizza la propria struttura e le proprie competenze, diventando così un organo amministrativo e anche giurisdizionale. Non a caso, a tal proposito, il Consiglio può essere definito come l’incubatore di tutte le istituzioni che compongono il panorama costituzionale inglese ancora oggi: da sue emanazioni prendono forma, infatti, il Parlamento, le Law Courts, la Corte di Equity e, da ultimo, il gabinetto ministeriale. Al tempo stesso, la natura mista e flessibile delle competenze del Consiglio permette a questa istituzione di adattarsi continuamente alle esigenze maturate nell’evoluzione dei diversi contesti storici con i quali si trova a confrontarsi e di riuscire così a sopravvivere fino ai nostri giorni.
Al Consiglio, inteso qui come organo amministrativo, tale flessibilità permette di volta in volta di sopperire con il proprio governo alle mancanze corrispondenti a periodi di scarsa autorevolezza del potere regio oppure di ritirarsi in secondo piano, esercitando comunque compiti necessari al buon andamento del regno, nei casi in cui la Corona risulti forte e capace di mantenere l’ordine
vedremo, risulterà molto importante per l’analisi delle effettive modalità con cui il Consiglio eserciterà la sua competenza giurisdizionale a partire soprattutto dall’epoca Tudor.
52 La Guerra delle Due Rose (1455-1485) vede scontrarsi i due rami della Casata di Plantageneti, i Lancaster
e gli York, per l’affermazione della propria linea dinastica al trono d’Inghilterra. Al termine della guerra trentennale, la quale conosce diverse fasi corrispondenti ad alterne fortune per entrambe le famiglie e che vedrà quest’ultime indebolirsi considerevolmente sia a livello economico che a livello di composizione, salirà al trono Enrico VII della Casata Tudor. Egli inaugurerà la corrispondente linea dinastica, che reggerà il regno fino alla morte di Elisabetta I (1603). Si veda, ancora, Ralph A. Griffiths, op.
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e il controllo del territorio. Considerando la continuità come la cifra più caratteristica della storia costituzionale inglese, possiamo sicuramente ritenere che il Consiglio ne rappresenti la vera istituzione garante, in modo particolare nei secoli storicamente tormentati dell’epoca feudale. La flessibilità che abbiamo appena descritto come caratteristica fondamentale della natura del Consiglio e del suo ruolo amministrativo assume un’importanza del tutto peculiare nel descrivere anche il funzionamento dell’organo dal punto di vista giurisdizionale. Abbiamo analizzato sopra i quattro settori principali in cui il Consiglio opera come organo giurisdizionale, i quali conseguono direttamente dallo stretto rapporto che intercorre tra l’istituzione consiliare e la Corona. Il sovrano è la fonte ultima della giustizia nel regno. Il Consiglio, in quanto suo portavoce e attraverso la finzione della figura del King in Council, si trova così a esercitare delle competenze giurisdizionali particolarmente rilevanti per l’epoca, che ne caratterizzeranno lo sviluppo giuridico fino ai giorni nostri. Qui interessa in modo specifico evidenziare come la modalità equitativa utilizzata dal Consiglio per la risoluzione delle controversie, la quale discende in ultima analisi proprio dalla copertura totale che almeno inizialmente il sovrano forniva al sistema giurisdizionale, rappresenti una caratteristica che, dopo il consolidamento che avverrà in epoca Tudor, risulterà decisiva nel definire la forma mentis che verrà utilizzata dal Consiglio anche per l’approccio al contesto coloniale. L’attitudine pragmatica dimostrata da tale organo nella gestione della “lawlessness of the Middle Ages”53, e riflessa a titolo di esempio dal
ricorso frequente alla pratica dell’arbitrato, risulterà la cifra caratterizzante il lavoro del Consiglio, nella sua funzione giurisdizionale, nella difficile opera che si troverà a svolgere in quanto Corte avente competenza di ultimo grado sulle controversie provenienti dalle colonie dell’Impero Britannico.