La politica del rigore dei conti prima e dopo la crisi dei debiti sovran

La politica del rigore dei conti, è noto, trova il suo fondamento giuridico nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE): per effetto dell’art. 125

1 _{J. Ziller, La tutela del risparmio tra obiettivi e competenze dell’Unione europea, in Il diritto}

dell’economia, 2008, 16 ss.

2 _{Quella italiana è una delle poche costituzioni europee che contiene una disposizione dedicata}

alla tutela del risparmio. Su questo tema G. Cerrina Feroni (a cura di), Tutela del risparmio e

è vietato all’Unione di farsi carico degli impegni assunti dagli Stati membri; simile divieto è esteso agli Stati membri stessi (cd. “no bail-out clause”). A sua volta l’art. 123 vieta la concessione di scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia da parte della Banca centrale europea e delle banche centrali nazionali a favore degli Stati membri. Entrambe le disposizioni hanno quale obiettivo quello di dissuadere gli Stati, fiduciosi di poter contare sull’assistenza finanziaria dell’Unione o di altri membri, dal portare avanti politiche di bilancio non oculate sul versante della spesa pubblica, che potrebbero comportare l’emissione di titoli del debito pubblico

che i medesimi Stati potrebbero non essere in grado di rimborsare 3_.

Vengono poi in rilievo gli articoli 121 e 126 che costituiscono il fondamento giu- ridico del Patto di stabilità e crescita (PSC). Tali disposizioni, insieme ai regolamenti

istitutivi del Patto 4_{, hanno complessivamente come obiettivo quello di istituire un}

sistema di sorveglianza multilaterale – esercitata dal Consiglio e dalla Commissione – sui bilanci degli Stati membri per prevenire il determinarsi di disavanzi pubblici eccessivi, correggerli ove si verifichino, e coordinare e sorvegliare le politiche econo- miche degli Stati membri.

L’applicazione delle disposizioni del TFUE intese a contenere l’aumento della spesa pubblica finanziata attraverso l’emissione di titoli di stato, che avrebbero potu- to proteggere i risparmi in essi investiti (cioè i sopra citati articoli 123 e 125 TFUE), non è servita, è noto, a contenere l’aumento del debito pubblico in alcuni Stati membri.

Neppure la procedura dei disavanzi pubblici eccessivi prevista dal PSC ha fun-

zionato poiché, come è stato evidenziato in alcuni studi 5_{, in passato molte volte gli}

Stati hanno violato i parametri che avrebbero dovuto attivare la procedura, ma per ragioni politiche il Consiglio ha potuto decidere di non avviarla.

Per evitare il fallimento di alcuni Stati membri e per prevenire il verificarsi di altre crisi del debito sovrano sono stati adottati, sia nell’ambito dell’ordinamento giuridico dell’Unione, che al di fuori di esso ma con quest’ultimo in collegamento,

una serie di atti normativi 6_.

3 _{P. Manzini, La riforma delle regole UE sulla sorveglianza dei bilanci pubblici nazionali, in M.}

Vellano, G. Adinolfi (a cura di), La crisi del debito sovrano degli Stati dell’area euro. Profili giuri- dici, Torino, 2013, 31 ss.

4 _{Con l’espressione “Patto di stabilità e crescita” si fa riferimento alla risoluzione del Consiglio}

europeo del 17 giugno 1997 (G.U.C.E. C 236, 2.8.1997), al regolamento (CE) 1466/97 del Consi- glio del 7 luglio 1997 per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche (G.U.C.E. L 209, 2.8.1997), modificato dal regolamento (CE) n. 1055/2005 del 27 giugno 2005 (G.U.U.E L 174, 7.7.2005) e al regolamento (CE) n. 1467/97 del Consiglio per l’accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi (G.U.U.E. L 209, 2.8.1997), modificato dal regolamento (CE) n. 1056/2005 del Consiglio del 27 giugno 2005 (G.U.U.E L 174, 7.7.2005).

5 _{G. CORSETTI, M.P. DEVEREUX, J. EGBERT-STURM, J. HASSLER, G. SAINT-PAUL, H.W. SINN,}

XAVIER VIVES, Un meccanismo anti crisi per l’euro, 15 maggio 2011, in www.lavoce.info.

È stato creato il Meccanismo europeo di stabilità (MES) 7_{, che opera sul modello}

del Fondo monetario internazionale (FMI): fornisce assistenza finanziaria imponen- do come contropartita l’adozione di un programma di riforme strutturali o precau- zionali negoziato fra lo Stato richiedente l’assistenza e la Commissione europea, di

concerto con la BCE 8_{. Il Meccanismo, è noto, è un’organizzazione internazionale}

istituita formalmente al di fuori del quadro normativo dell’Unione europea, per

effetto di un accordo internazionale fra gli Stati membri della zona euro 9 _(aperto

comunque all’adesione degli altri Stati membri dell’Unione), nel cui ambito due isti- tuzioni dell’Unione, la Commissione e la BCE, svolgono però un ruolo importante. Per conto del Consiglio dei governatori del MES valutano il rischio per la stabilità finanziaria della zona euro rappresentato dalle difficoltà economiche dello Stato ri- chiedente assistenza e le esigenze finanziarie effettive di tale Stato. Negoziano con il richiedente assistenza un accordo che definisce il dispositivo di assistenza finanziaria che il MES erogherà a favore del richiedente e le condizioni alle quali l’assistenza

dovrà essere subordinata 10_{. La Commissione conclude anche il suddetto accordo per}

conto del Consiglio dei governatori del MES. Entrambe le istituzioni hanno anche il compito di monitorare il rispetto delle condizioni cui è subordinata la concessione di assistenza finanziaria. Secondo la Corte di giustizia dell’Unione le funzioni affidate alla Commissione e alla BCE nell’ambito del MES non implicando alcun potere

decisionale proprio e impegnano solo il MES 11_{. Ciò non rende superfluo trattare}

di), Governance economica europea. Strumenti dell’Unione, rapporti con l’ordinamento internazionale e

ricadute nell’ordinamento interno, Napoli, 2015; R. Bin, P. Caretti, G. Pitruzzella, Profili costituzionali dell’Unione Europea. Processo costituente e governance economica, Bologna, 2015; M. E.

Bartoloni, A. Caligiuri, B. Ubertazzi (a cura di), L’Unione europea e la riforma del governo

economico della zona euro, Napoli, 2013; M. Starita, Il Consiglio europeo e la crisi del debito sovrano,

in Riv. dir. int. 2013, 385-423; G.L. Tosato, L’integrazione europea ai tempi dell’euro, in Riv. dir. int. 2012, 881 ss.; A. Viterbo, R. Cisotta, La crisi del debito sovrano e gli interventi dell’UE: dai primi

strumenti finanziari al Fiscal Compact, in Dir. UE 2012, 323 ss.; A. De Gregorio Merino, Legal Developments in the Economic and Monetary Union During the Debt Crisis: the Mechanisms of Financial Assistance, in Comm. Market Law Rev. 2012, 1613 ss.

7 _{Per evitare che l’istituzione del MES fosse contraria agli impegni che gli Stati membri si sono}

assunti ai sensi dell’art. 125 del TFUE, è stato necessario modificare l’art. 136 del TFUE.

8 _{A tale condizionalità se ne aggiunge un’altra: infatti ai sensi del quinto considerando del trattato}

istitutivo del MES l’assistenza finanziaria di tale Meccanismo è anche subordinata alla ratifica da parte dello Stato richiedente del Fiscal Compact e all’inserimento del principio del pareggio di bilancio a livello costituzionale.

9 _{Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità, G.U. n. 175, 28.7.2012. Cfr. C.}

Ohler, The European Stability Mechanism: the Long Road to Financial Stability in the Euro Area, in German Yearbook Int. Law 2011, 47-74.

10 _{Cfr. articoli 5, par. 5, lett. g), e 13 e ss. del trattato istitutivo del MES.}

11 _{Corte di Giustizia, sentenza 27 novembre 2012, Pringle e altri, C370/12, par. 158 e Corte}

di giustizia, sentenza 20 settembre 2016, Ledra Advertising Ltd e altri, cause riunite da C-8/15 P a C-10/15 P. In dottrina, P. Craig, Pringle and Use of EU Institutions Outside the EU Legal Framework:

del Meccanismo nell’ambito di questa analisi. Se l’assistenza finanziaria erogata dal MES può incidere sul risparmio negli Stati beneficiari (v. infra), concludere che tale influenza sia riconducibile esclusivamente alle decisioni prese da un’organizzazione internazionale distinta dall’Unione non è realistico. Il MES è stato creato per so- stituire due meccanismi di assistenza finanziaria previsti dall’ordinamento dell’U- nione, il Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF) e il Meccanismo europeo di

stabilizzazione finanziaria (EFSM) 12_{; il suo obiettivo è quello di garantire la stabilità}

finanziaria della zona euro nel suo complesso. È dunque ragionevole sostenere che nell’ambito del MES Commissione e BCE agiscono anche nell’interesse, e dunque per conto, dell’Unione. È la stessa Corte di giustizia ad averlo ammesso, forse in- volontariamente, quando ha riconosciuto che in considerazione dell’obiettivo del MES la Commissione, svolgendo funzioni per conto del Meccanismo, non si sottrae al compito che le è stato affidato dall’art. 17 del Trattato sull’Unione europea di

promuovere l’interesse generale dell’Unione 13_{. La BCE, sempre ad opinione della}

Corte, esercitando le funzioni nell’ambito del Trattato MES, sostiene le politiche

economiche generali nell’Unione, conformemente all’art. 282, par. 2, TFUE 14_{. È}

dunque difficile, sulla base di queste considerazioni, escludere che le condotte delle due istituzioni nell'ambito del MES siano anche tenute per conto dell'Unione e, quindi, siano attribuibili ad essa oltre che al MES. Vi è addirittura da chiedersi se, tenuto conto che l’obiettivo del Meccanismo – come appena ricordato – è garantire la stabilità finanziaria della zona euro, sia possibile affermare che il Consiglio dei governatori, organo composto dai rappresentanti degli Stati dell’eurozona, possa adottare atti espressivi di una volontà distinta e differente da quella che l’Unione esprime nell’esercizio delle sue competenze in materia di Unione economica e monetaria in relazione agli Stati della zona euro.

Il Patto di stabilità è stato integrato e rafforzato dalla disciplina contenuta in

due pacchetti di regolamenti (e una direttiva) noti con il nome di Six pack15 _{e Two}

pack 16_{. In particolare merita segnalare che per rendere più efficace la politica del}

12 _{Regolamento (UE) n. 407/2010 del Consiglio, dell’11 maggio 2010, che istituisce un}

meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria, G.U.U.E. L 118, 12.5.2010, 1-4.

13 _{Pringle, cit., par. 163 s.} 14 _{Ibidem, par. 165.}

15 _{Regolamento (UE) n. 1173/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre}

2011 relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro; Regolamento (UE) n. 1174/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011 sulle misure esecuti- ve per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi nella zona euro; Regolamento (UE) n. 1175/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, che modifica il regola- mento (CE) n. 1466/97 del Consiglio per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilan- cio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche; Regolamento (UE) n. 1176/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011, sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici; Direttiva 2011/85/UE del Consiglio dell’8 novembre 2011 relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri. Tutti gli atti citati sono pubblicati in G.U.U.E L 306, 23.11.2011, 1 ss.

rigore dei conti, per effetto delle modifiche introdotte dal reg. 1173/2011 è stata prevista la possibilità di applicare allo Stato inadempiente sanzioni ulteriori rispetto a quelle originariamente contemplate dal PSC sia relativamente alla

violazione degli obblighi finalizzati a prevenire disavanzi pubblici eccessivi 17_{, sia}

in caso di mancata adozione di misure correttive di tali disavanzi 18_{. Per garantirne}

l’applicazione si è inoltre cercato di rendere automatica la loro imposizione, al fine di evitare che, per ragioni politiche, il Consiglio decidesse di non applicarle. Attualmente, infatti, le sanzioni decise dalla Commissione sono automaticamente approvate dal Consiglio a meno che quest’ultimo non si opponga alla loro applicazione con maggioranza qualificata (cd. reverse majority). Va comunque detto che resta sottoposta al negoziato politico la decisione concernente l’accertamento di un disavanzo pubblico eccessivo, poiché resta di competenza del Consiglio stabilire se esso si sia effettiva-mente verificato.

È stata inoltre introdotta la procedura di sorveglianza sull’andamento delle eco- nomie degli Stati membri per prevenire squilibri macroeconomici eccessivi e correg-

gerli ove si verifichino 19_{. L’accertamento relativo all’avverarsi di squilibri macroeco-}

nomici eccessivi è di competenza della sola Commissione 20_{, mentre sia la decisione}

per effetto della quale il Consiglio accerta che lo Stato non ha adempiuto alle rac-

comandazioni da esso adottate 21 _{per correggere gli tali squilibri} 22 _{sia quella con la}

quale impone al medesimo Stato delle sanzioni a causa di tale inadempimento 23

sono adottate con la regola della reverse majority.

Le misure di cui sopra vengono oggi adottate secondo una procedura e un calen- dario definito Semestre europeo, nel cui ambito confluiscono anche altri provvedi- menti finalizzati a realizzare un controllo sulle politiche di bilancio degli Stati mem-

bri oltre che, più in generale, un coordinamento delle loro politiche economiche 24_.

Il Semestre ha infatti inizio con l’adozione, da parte della Commissione, dell’Analisi

annuale della crescita che, una volta approvata dal Consiglio europeo, individua le

sul rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri nella zona euro che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria e Regolamento (UE) n. 473/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, sulle disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio e per la correzione dei disavanzi eccessivi negli Stati membri della zona euro. Entrambi i regolamenti sono pubblicati in G.U.U.E. L 140, 27.5.2013, 1 ss.

17 _{Cfr. reg. 1173/2011, art. 4, parr. 1 e 2.} 18 _{Ibidem, art. 5, parr. 1 e 2 e art. 6, parr. 1 e 2.} 19 _{Cfr. reg. 1176/2011.}

20 _{Ibidem, artt. 5-7.}

21 _{Il potere di adottare tali raccomandazioni è contemplato dal reg. 1176/2011, art. 8, par. 2.} 22 _{Reg. 1176/2011, art. 10, par. 4.}

23 _{Reg. 1174/2011, art. 3, parr. 1-3.} 24 _{Reg. 1175/2011, art. 1.}

strategie che gli Stati membri devono seguire in tema di crescita economica, occupa- zione e inclusione sociale, e si conclude con la presentazione alla Commissione dei

progetti di leggi di bilancio 25_.

A rafforzare gli impegni che gli Stati membri dell’Unione si sono assunti per garantire il rigore dei conti pubblici è poi intervenuta anche la conclusione del Trat-

tato sulla stabilità, il coordinamento e la governance economica e monetaria (cd. Fiscal compact) 26_{, accordo attualmente estraneo al diritto dell’Unione, ma nel quale (art.}

16) è prevista la possibilità che il suo contenuto venga integrato nell’ordinamento giuridico dell’Unione. Per effetto di tale accordo venticinque Stati membri dell’Unione si sono impegnati a prevedere nel proprio ordinamento, preferibilmente con disposi-zioni costituzionali, la regola per cui la posizione di bilancio della pubblica ammini-strazione degli Stati contraenti deve essere in pareggio o in attivo, ed hanno assunto l’obbligo di predisporre un meccanismo di correzione automatica che dovrà attivarsi ove si verificassero deviazioni significative

da tale obiettivo o dal percorso posto in essere per raggiungerlo.

1.2.1. Segue: Gli effetti sul risparmio

Rinviando per un’analisi approfondita degli effetti dell’UEM sul risparmio agli studi di economisti esperti del settore, questo contributo si limita ad evidenziare le conseguenze più facilmente apprezzabili (da un giurista) che la politica del rigore dei conti dell’Unione può produrre sul risparmio dopo le riforme intervenute a seguito della crisi dei debiti sovrani. Trattasi di un’incidenza che, ad opinione di chi scrive, è ambivalente.

Una disciplina di bilancio rafforzata è garanzia di una maggiore solvibilità delle economie degli Stati membri, e dunque costituisce, in senso lato, una garanzia per i risparmiatori che hanno investito i loro risparmi in titoli del debito pubblico di tali Stati.

D’altro canto, il controllo sui conti pubblici messo in atto attraverso il program- ma prestabilito di riduzione dei disavanzi pubblici, il controllo sull’evoluzione della spesa pubblica, la procedura di sorveglianza e, successivamente, quella sui disavanzi pubblici eccessivi, e ancor più l’impegno al pareggio di bilancio possono comportare l’aumento dell’imposizione fiscale e tagli alla spesa pubblica. La conseguenza di tali misure è un’erosione dello Stato sociale e, a parità di redditi, un’erosione dei rispar- mi. Contribuiscono a tale erosione le scelte politiche dei governi degli Stati membri,

25 _{Reg. 473/2013. Per un’analisi v. F. Costamagna, Il coordinamento delle politiche economiche}

nell’ambito del semestre europeo, in O. Porchia (a cura di), op. cit., 127 ss.

26 _{G.U. n. 175, 28.07.2012. Per alcuni commenti cfr. R. Baratta, Legal Issues of the Fiscal Com-}

pact. Searching for a Mature Democratic Governance of the Euro, in Dir. UE, 2012, 647 ss.; L. S.

Rossi, Fiscal Compact e trattato sul meccanismo europeo di stabilità: aspetti istituzionali e conseguen-ze

responsabili – quando costretti a razionalizzare la spesa pubblica – di preferire fre- quentemente la via più semplice, quella di ridurre le prestazioni sociali, piuttosto che impegnarsi ad eliminare gli sprechi o i privilegi.

Ciò vale ancor più per gli Stati che richiedono l’assistenza finanziaria del MES. Se infatti, come è stato detto, è difficile escludere che la Commissione e la BCE agiscano anche nell’interesse e per conto dell’Unione quando negoziano gli accordi di assistenza finanziaria fra MES e Stato richiedente l’assistenza, le condizioni alle quali essa è subordinata possono essere considerate (anche) misure dell’Unione la cui incidenza sul risparmio può essere oggetto di valutazione in questo contributo. Al riguardo va detto che se la costituzione del MES è servita ad evitare il fallimento di alcuni Stati membri, che avrebbe comportato una perdita totale dei risparmi inve- stiti nei rispettivi titoli di stato, d’altro canto la politica di condizionalità alla quale è subordinata la concessione di detta assistenza ha anch’essa un’incidenza, seppur in- diretta, sul risparmio nella misura in cui agli Stati che ne beneficiano viene richiesto

di tagliare la spesa pubblica 27_{, di attuare riforme quali quelle del mercato del lavoro}

orientate ad una maggiore flessibilità o ad un contenimento dei salari e/o di rifor-

mare i regimi pensionistici al fine di garantirne la sostenibilità 28_{. Trattasi di riforme}

in parte necessarie. A chiedere assistenza finanziaria sono infatti Stati nei quali, per molti anni, le autorità di governo hanno adottato politiche economiche del tutto inadeguate, specialmente per quanto concerne l’aumento incontrollato della spesa pubblica. D’altro canto la tendenza dei governi che sono chiamati ad operare tale tipo di riforme è quella di scegliere non sempre adeguatamente le voci di spesa da tagliare, ma piuttosto far gravare il peso delle riforme sulla classe media, privando così coloro che tradizionalmente erano in grado di risparmiare di tale capacità. Tale tendenza, non va dimenticato, non è stata fino ad ora in alcun modo ostacolata dal MES.