Alla luce delle considerazioni esposte è lecito domandarsi quale potrebbe essere lo scenario dei prossimi due-tre anni.
Il piano di salvataggio di quattro banche (Banca Etruria, Cassa di Risparmio di Ferrara, Banca Marche e Cassa di Risparmio di Chieti), deliberato da Banca d’Italia a novembre del 2015, ha posto al centro del dibattito accademico e professionale il tema della fiducia dei risparmiatori nei confronti del sistema bancario italiano e quello della tutela, nel senso indicato dall’art. 47 della Costituzione, del risparmio impiegato in prodotti finanziari emessi da banche italiane.
Si è trattato di un fenomeno limitato (il default ed successivo piano di salvataggio ha riguardato solo quattro piccole banche); tuttavia le considerazione svolte non ci consentono di escludersi il ripetersi di fenomeni di crisi e di default di altri istituti bancari, specie di quelli di dimensioni minori.
Le nuove norme europee sul “bail in”, previste dalla Bank Recovery and Resolu-
tion Directive, in vigore dall’inizio del 2016, ampliano la platea dei risparmiatori
potenzialmente coinvolti nel default di una banca rispetto al preesistente regime del c.d. burden sharing (quello applicato al caso delle 4 banche oggetto del piano di salvataggio deliberato da Banca d’Italia nel novembre del 2015): tale platea include ora non più esclusivamente gli azionisti e gli obbligazionisti subordinati (come è avvenuto nel caso del default delle 4 banche sopra citate), ma anche gli obbli- gazionisti ordinari. Le obbligazioni subordinate sono relativamente poco diffuse tra i risparmiatori italiani (che ne detengono oggi un controvalore pari a circa 30 miliardi di euro, pari ad appena l’1,7% del totale della raccolta bancaria), quelle ordinarie hanno invece un grado di diffusione pari a quello dei titoli di stato (i ri- sparmiatori italiani ne detengono un controvalore pari a circa 200 miliardi di euro) e rappresentano circa il 12% della raccolta bancaria italiana, percentuale che sale ad oltre il 30% con riferimento al solo “mondo delle banche minori”. Il numero di risparmiatori potenzialmente coinvolti nel default di una banca sarà dunque in futuro notevolmente più ampio.
Un scenario che non può essere escluso è dunque quello che vede il ripetersi, su scala più ampia, di fenomeni di crisi e default di istituti bancari italiani, con coinvolgimento diretto, generato dalla normativa sul “bail in”, anche dei detentori delle obbligazioni ordinarie e con conseguente rilevante estensione della platea dei risparmiatori coinvolti.
Quanto affermato trova conferma in una analisi contenuta nell’ultimo staff re-port del Fondo Monetario Internazionale dedicato all’Italia (International Monetary Fund, 2016). Tale analisi:
a) evidenzia che in Italia quasi il 40% del valore delle obbligazioni bancarie detenute da investitori domestici è in mano alle famiglie, quando in tutti gli altri paesi tale percentuale non supera mai il 10% (10% in Germania, meno del 5 % in Spagnola, Portogallo, Francia ed Olanda);
b) stima che in due banche italiane su tre, in caso di bail in, è prevedibile il coinvolgimento (totale o parziale) anche dei detentori di obbligazioni se- nior 3.
Se aumentano i rischi corsi dai risparmiatori aumentano di conseguenza le esi- genze di tutela del risparmio. La vicenda delle 4 banche italiane commissariate alla fine del 2015 ha messo in discussione la fiducia dei risparmiatori italiani nei confronti delle piccole banche locali ed ha indotto molti di essi a spostare i propri risparmi verso banche di dimensioni maggiori, ritenute più solide e quindi più sicure. Tuttavia l’impressione è che si sia trattato di comportamenti dettati dalla emotività del momento, più che da una effettiva consapevolezza dei rischi finan- ziari che si stavano correndo. Queste vicende finanziarie ed i comportamenti dei risparmiatori che ad esse hanno fatto seguito hanno paradossalmente fatto emerge- re l’esistenza di un non adeguato grado di consapevolezza dei risparmiatori circa i rischi che stavano correndo, confermando e rafforzando le esigenze di tutela sopra evidenziate.
Negli Stati Uniti nel 2010 fu istituito il Consumer Financial Protection Bureau
(Cfpb) 4, con lo scopo di far fronte al forte calo della fiducia dei risparmiatori nel
sistema finanziario che fece seguito alla crisi finanziaria del 2008, un calo di fiducia per certi aspetti simile a quello che i risparmiatori italiani stanno vivendo oggi.
La istituzione anche nel nostro paese di una authority con la missione specifica ed unica di proteggere e tutelare il risparmiatore potrebbe rappresentare una scelta quanto mai opportuna nell’attuale contesto economico, finanziario, istituzionale e sociale italiano (Guiso e Zingales, 2016).
3 Si tratta di una stima per difetto, in quanto effettuata su di un campione composto dalle 15
banche italiane di maggiori dimensioni. Visto la maggior vulnerabilità patrimoniale che caratterizza le banche di minori dimensioni è presumibile che se l’analisi fosse stata svolta prendendo in consi- derazione tutto il sistema bancario italiano la previsione relativa al coinvolgimento dei detentori di obbligazioni senior avrebbe fornito un risultato ancora più marcato.
4 La funzione del Consumer financial protection bureau (Cfpb) è quella di «rendere le regole più
efficaci, farle rispettare in modo coerente ed equo, e... mettere i consumatori nelle condizioni di pren- dere un maggiore controllo sulla loro vita economica». A tal fine il Cfpb fa si che «i prezzi siano esibiti in modo cristallino, che i rischi siano ben visibili e che niente sia sepolto nelle postille di moduli e prospetti cosicché nessun venditore di prodotti finanziari possa usare pratiche abusive, scorrette o in- gannevoli». L’obiettivo della semplicità e della comprensibilità di quanto comunicato al risparmiatore è nel patrimonio genetico di questa istituzione (Guiso e Zingales, 2016).
Innanzitutto essa consentirebbe di superare il dualismo Banca d’Italia-Consob. In Italia Banca d’Italia e Consob hanno tra i loro compiti quello della tutela dei risparmiatori; tuttavia per nessuna delle due istituzioni tale tutela rappresenta l’u- nico, specifico obiettivo. Banca d’Italia ha come missione principale la «stabilità del sistema bancario». Consob ha come obiettivi principali la «tutela degli investitori» e la «stabilità del sistema finanziario», due mandati che hanno mostrato di non essere perfettamente compatibili tra loro, con il secondo che ha spesso finito per prevalere sul primo. L’istituzione di una authority specificamente preposta alla protezione ed alla tutela del risparmiatore consentirebbe di superare il dualismo Banca d’Italia-Consob facendo corrispondere alla unicità costituzionale del bene pubblico da tutelare (il risparmio) l’unicità organica dell’Autorità che tale bene sarebbe preposta a tutelare.
Inoltre sarebbe molto più immediata e chiara la responsabilità politica di una tale authority rispetto a quanto lo è oggi quella di Consob e Banca d’Italia, riducendo così il rischio che una istituzione possa cadere nella tentazione di non assumersi le proprie responsabilità (tentazione in cui una istituzione finisce quasi inevitabilmente per cadere quando le sue funzioni sono condivise e sovrapposte con quelle di un ’altra).
Infine un’authority con la missione specifica di tutelare il risparmio popolare, oltre a rappresentare una via naturale per realizzare a pieno il dettato costituzionale, potrebbe contribuire in modo decisivo al ripristino della fiducia dei risparmiatori nel sistema bancario e, più in generale, nel sistema finanziario italiano.
Bibliografia
Banca d’Italia, Relazione annuale anno 2011, Roma, 2012. Banca d’Italia, Relazione annuale anno 2012, Roma, 2013. Banca d’Italia, Relazione annuale anno 2013, Roma, 2014. Banca d’Italia, Rapporto sulla stabilità finanziaria, 2, Roma, 2014. Banca d’Italia, Relazione annuale anno 2014, Roma, 2015.
Banca d’Italia, Considerazioni finali del Governatore. Relazione annuale 2014, Roma, 2015.
Banca d’Italia, Rapporto sulla stabilità finanziaria, 1, Roma, 2015. Banca d’Italia, Rapporto sulla stabilità finanziaria, 2, Roma, 2015. Banca d’Italia, Relazione annuale 2015, Roma, 2016.
Banca d’Italia, Considerazioni finali del Governatore. Relazione annuale 2015, Roma, 2016.
Banca d’Italia, Bollettino Economico, 1, Roma, 2016. Banca d’Italia, Bollettino Economico, 2, Roma, 2016.
Banca d’Italia, Rapporto sulla stabilità finanziaria, 1, Roma, 2016. Banca d’Italia, Rapporto sulla stabilità finanziaria, 2, Roma, 2016. European banking authority, Data as of Q4 2015, London, 2016.
Guiso L.- Zingales L., Perché è necessaria una agenzia a difesa dei risparmiatori, in Il Sole 24 Ore, 3 gennaio 2016.