Gli accordi di cooperazione tra la Romania e l’Italia in materia di minori rumeni “non accompagnati” e trafficat

Un’importante premessa della legislazione rumena è costituita dall’esistenza, fino al 2003, di multipli strumenti giuridici internazionali che la Romania ha firmato e/o ratificato, in cui si stabiliscono i principi e le prassi di cooperazione nel ambito del traffico di esseri umani.154

L’opinione dei giudici rumeni implicati nella cooperazione transnazionale nel ambito della lotta contro il traffico di esseri umani (Asociaţia “Alternative Sociale”, Asociaţia magistraţilor,

154 _{Tra questi strumenti internazionali: il “Protocollo per la modifica della Convenzione di Ginevra sulla lotta contro il}

traffico di donne e bambini” e della “Convenzione di Ginevra sulla lotta contro il traffico di donne ultradiciottenne”, firmato nel novembre del 1947, la “Dichiarazione Universale sui Diritti dell’Uomo” adottata nel 1948, la “Convenzione dell’ONU sulla lotta contro il traffico di persone e contro lo sfruttamento della prostituzione”, firmata nel 1950, la “Convenzione dell’ONU sui diritti dei bambini del 1989”, ratificata nel 1990, la “Convenzione di Haga sulla protezione dell’infanzia e la cooperazione in materia di adozioni internazionali”, ratificata nel 1994, la “Convenzione dell’ONU contro la criminalità transnazionale organizzata” ratificata nel 2002, il “Protocollo dell’ONU sulla repressione e la punizione del traffico di persone, specialmente di donne e di bambini”, addizionale alla “Convenzione” ratificata nel 2002, il “Protocollo facoltativo della Convenzione sui diritti del bambino, riguardo la vendita, la prostituzione e la pornografia infantile”, ratificata nel 2001, la “Convenzione” dell’OIL del 1999 di Ginevra sulla “proibizione delle forme gravi di lavoro dei bambini”, ratificata nel 2000, e le varie Decisioni e del Consiglio dell’Unione Europea sulla lotta contro il traffico di persone (del 1999, 2002 e 2003) e contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile (2004/68/JAI).

2005) è che al Paese non manca più una legislazione adeguata, ma i meccanismi che la possono rendere applicabile ed efficiente. Visto il carattere transnazionale del fenomeno, ed il fatto che le infrazioni connesse vengono commesse tante volte sul territorio di un altro stato, la Romania adotta, nel 2004, la Legge n. 302 sulla “Cooperazione giudiziaria internazionale in materia penale” e aggiorna la legislazione interna precedente in base alla Convenzione dell’Unione Europea del 29 maggio 2000 e del secondo Protocollo addizionale della Convenzione del Consiglio europeo del 8 novembre 2001 riguardanti l’assistenza giuridica internazionale in ambito penale. La legge del 2004 prevede la cooperazione internazionale per le estradizioni, il trasferimento di procedure in materia penale, il riconoscimento delle decisioni in ambito penale, i testimoni, e la fedina penale.155

Nello specifico, le interviste e le discussioni avute con lo staff del Centro di transito di Satu Mare e con alcuni responsabili all’interno della Direzione regionale della protezione del bambino hanno riguardato le relazioni tra il sistema di assistenza sociale rumeno e il partner italiano. Il rapporto con il governo italiano e la questione del rimpatrio dei minori rumeni trafficati e/o “non accompagnati” sono argomenti difficili da sintetizzare, perciò le informazioni raccolte durante lo stage mi hanno aiutata a contestualizzare meglio la situazione dei minori rumeni “non accompagnati” presenti in Italia.

In Romania esistono poche pubblicazioni sulla presenza italiana nel Paese, mentre in Italia una serie di sociologi (Sacchetto, 2004 e Gambino, Sacchetto, 2007) hanno analizzato le forme dell’imprenditorialità italiana in Romania.

In assenza di materiale pubblicato sulla natura dei rapporti ufficiali tra i due Paesi, le fonti della mia ricerca si basano sulle informazioni reperibili sui siti dei due governi e, soprattutto, sulle interpretazioni che la stampa (rumena ed italiana) ha dato a questa collaborazione. La mia attenzione si è concentrata sulla questione dei minori rumeni “non accompagnati” presenti sul territorio italiano e sulle immagini che i mass media costruiscono intorno a questi migranti particolari.

La presenza italiana in Romania è caratterizzata da una moltitudine di attori che operano soprattutto nel settore dell’imprenditoria156 _{e nel ambito culturale. Oltre ai legami storici con alcune}

città rumene che ospitano delle comunità italiane (Pîrvu, 2006, p. 1), i rapporti tra i due paesi si

155 _{Dal 2007 viene applicata, in base alla Legge 302/2004, anche la consegna della persona arrestata in base ad un}

mandato europeo emesso dall’Interpol.

156 _{“Attualmente, in Romania, 19.000 ditte con capitale italiano svolgono attività a livello nazionale. Fra queste:}

Stefanel, Agip, Assicurazioni Generali, Fiat, Parmalat, Danieli, Ducati, Mattel, Ente Fiera di Bologna, Confindustria, API, FITA-Confindustria ecc.. Gli investimenti italiani in Romania ammontano a oltre un miliardo di euro. L’Italia è il primo investitore per numero di società” (Pîrvu, 2006, p. 4).

sono intensificati attraverso la Società “Dante Alighieri”, l’Istituto Italiano di Cultura di Bucarest, i licei con insegnamento bilingue rumeno-italiano, le cattedre di lingua italiana nelle Università, ecc..

Tra le modalità di cooperazione tra il governo rumeno e quello italiano è significativa l’esistenza di un “Partenariato strategico italo-rumeno”, istituito nel 1997, che stipula anche una “collaborazione nel campo della giustizia e dell’immigrazione”; inoltre, nel 2004 i due paesi hanno firmato un “Trattato di amicizia e collaborazione” che nel art. 20 include la lotta contro la criminalità organizzata157_.

Il 12 settembre del 2006 la BBC Romania - una delle fonti di informazione più attendibili, pubblicava sul suo sito il testo di un materiale andato in onda che sintetizza lo stato della situazione dei minori rumeni non accompagnati all’estero. La cifra di cui parla l’articolo arriva intorno a 2.500 minori, di cui 1.500 sarebbero solamente sul territorio italiano. Le segnalazioni della giornalista Mirela Rus si fondano sulle dichiarazioni rilasciate un giorno prima dal Segretario di stato dell’Autorità nazionale per la protezione del diritto del bambino, Bogdan Panait: “La Romania è interessata a riportare indietro i bambini rumeni”, però uno degli impedimenti in questo progetto è costituito dalle difficoltà di firmare con il governo italiano un accordo di cooperazione per il rimpatrio e per la protezione di questi minori - esistente già dal 2002 con la Francia e dal 2005 con la Spagna. Le motivazioni di questa mancanza, secondo Bogdan Panait, provengono dalla sfiducia delle autorità italiane nelle competenze dei servizi sociali rumeni. Le dichiarazioni, riprese in seguito da varie agenzie di stampa rumene, riaprono un dibattito su un argomento complesso che riguarda i due paesi in causa158_{. La posizione delle autorità italiane riguardo la richiesta del governo}

rumeno di rimpatriare tutti i minori segnalati sul territorio è stata spesso considerata dalla stampa rumena come “un ignorare le modifiche legislative fatte dalla Romania in questa campo”.

L’ufficiale rumeno ha precisato che i rappresentanti dell’Italia si sono dimostrati sfiduciati nella prospettiva che questi bambini, una volta tornati in Romania, riceverebbero una forma di protezione adeguata ai loro bisogni e inoltre non sono convinti che questi non torneranno in Italia (Jurnalul de Est, n. 1304/2006)

Le dichiarazioni di Bogdan Panait, il Presidente nel 2006 dell’Autorità Nazionale per la Protezione del Bambino, vengono riportate dallo stesso quotidiano:

Non solo abbiamo mandato alla parte italiana la legislazione tradotta, non solo abbiamo mostrato i progressi che la Romania ha fatto, inclusa la possibilità di rimpatrio di un numero alto di bambini, ma abbiamo anche dimostrato che

157 _{Il testo completo del Partenariato e del Trattato italo-rumeno si trovano sul sito del Ministero degli Affari Esteri}

rumeno- www.mae.ro.

158 _{Rus, M., “2.500 de minori români sunt placati în străinătate” BBC Romania del 12 settembre 2006, Jurnalul de Est}

n. 1304/2006, l’articolo “Intîrzîie repatrierea copiilor fugiţi peste hotare” , Ilie, A., “Repatriere – Minorii români atîrnă de un act” nel Jurnalul Naţional del 13 settembre 2006.

abbiamo dei servizi specializzati in questo ambito, che abbiamo investito tanti soldi per creare questi servizi e i centri per il rimpatrio. Abbiamo presentato anche delle leggi complementari come quella del passaggio alla dogana, in cui diventa chiaro il fatto che i minori non possono più passare il confine senza la dichiarazione autenticata dei genitori o, quando accompagnati da un adulto, le condizioni per l’accompagnatore sono molto rigide. Nonostante tutto questo, l’accordo rimane fermo.

Come risulta dalle interviste che ho effettuato a Bologna con alcuni ragazzi rumeni “erranti”, la nuova legislazione - emessa in collaborazione con il Ministero della Difesa rumeno -, che introduce la presentazione alla dogana della delega autenticata dai genitori per i minori che viaggiano da soli o accompagnati da altri adulti che non sono i genitori, viene facilmente infranta. I ragazzi raccontano di vere e proprie filiali clandestine per il trasporto transfrontaliero che forniscono anche una delega falsa in cambio di un somma che si aggira intorno a 300 euro. (vedi in seguito il paragrafo 5.3 del Capitolo 5)

L’assenza di una risposta ufficiale da parte delle autorità italiane competenti ha delle motivazioni oggettive, legate alla scelta per la quale, se non sulla base di una sua richiesta esplicita, il minore non può essere rimpatriato. Conseguenza di questa scelta è che i servizi sociali italiani acquistano, di fatto, la possibilità di proporre al minore straniero un percorso legale nelle comunità educative.

La politica di non rimpatriare tutti i minori rumeni segnalati sul territorio del Comune di Bologna, afferma Emma Collina, referente minori stranieri non accompagnati - Servizio Genitorialità e Infanzia del Comune di Bologna:

nasce dalla scarsa conoscenza della realtà rumena, e quindi anche dell’impossibilità, per i servizi italiani, di immaginare un percorso sostenibile in una contesto di cui non ha i dati.159

L’articolo 9 della Convenzione Internazionale sui Diritti dell’Infanzia160 _{ratificata dall’Italia}

nel 1991 include il rimpatrio tra i diritti del fanciullo “separato” dai genitori, nelle condizioni in cui:

1. Gli Stati Parti vigilano affinché il fanciullo non sia separato dai suoi genitori contro la loro volontà a meno che le autorità competenti non decidano, sotto riserva di revisione giudiziaria e conformemente con le leggi di procedura applicabili, che questa separazione é necessaria nell'interesse preminente del fanciullo. Una decisione in questo senso può essere necessaria in taluni casi particolari, ad esempio quando i genitori maltrattano o trascurano il fanciullo oppure se vivono separati ed una decisione debba essere presa riguardo al luogo di residenza del fanciullo.

2. In tutti i casi previsti al paragrafo 1 del presente articolo, tutte le parti interessate devono avere la possibilità di partecipare alle deliberazioni e di far conoscere le loro opinioni.

159 _{Intervista che ho realizzato presso la sede dei Servizi Sociali del Comune di Bologna.} 160 _{Traduzione non ufficiale dalla Gazzetta Ufficiale n. 135 del 1991}

In seguito, l’Articolo 12 della Convenzione garantisce al minore “non accompagnato” la possibilità di esprimere la sua volontà, obbligando i le istituzioni che si occupano della sua tutela di tenere conto del suo progetto di vita:

1. Gli Stati Parti garantiscono al fanciullo capace di discernimento il diritto di esprimere liberamente la sua opinione su ogni questione che lo interessa, le opinioni del fanciullo essendo debitamente prese in considerazione tenendo conto della sua età e del suo grado di maturità.

2. A tal fine, si darà in particolare al fanciullo la possibilità di essere ascoltato in ogni procedura giudiziaria o amministrativa che lo concerne, sia direttamente, sia tramite un rappresentante o un organo appropriato, in maniera compatibile con le regole di procedura della legislazione nazionale.

La Risoluzione del Consiglio dell’Unione Europea del 26 giugno 1997 sui minori non

accompagnati, cittadini di paesi terzi stabilisce una serie di condizioni per l’eventuale rimpatrio del minore segnalato come “non accompagnato” sul territorio di uno dei paesi della Comunità Europea, lasciando però ai governi il compito di attivare gli accordi bilaterali di cooperazione con i paesi di origine dei ragazzi.

Articolo 5: Rimpatrio di minori non accompagnati

1. Qualora un minore non sia autorizzato a protrarre il suo soggiorno in uno Stato membro, questo ultimo può rimpatriare il minore nel paese di origine o rinviarlo in un paese terzo disposto ad accettarlo soltanto se vi siano disponibili per lui, al suo arrivo, un'accoglienza e assistenza adeguate, a seconda delle sue esigenze in base all'età e al grado di indipendenza. Vi possono provvedere i genitori o altri adulti che si prendano cura del fanciullo, nonché organizzazioni governative e non governative.

2. Finché non sia possibile un rimpatrio a tali condizioni, gli Stati membri dovrebbero in linea di massima offrire al minore la possibilità di restare nel loro territorio.

3. Le autorità competenti degli Stati membri dovrebbero cooperare, in vista di un rimpatrio:

a) ai fini del ricongiungimento del minore non accompagnato con i suoi familiari nel paese di origine del minore o nel paese in cui essi si trovano;

b) con le autorità del paese di origine del minore o di un atro paese al fine di trovare una soluzione durevole adeguata; c) con organizzazioni internazionali quali l'Unhcr e l'Unicef, già attive nell’opera di consulenza ai governi in materia di orientamenti per il trattamento dei minori non accompagnati, in particolare i richiedenti asilo;

d) se del caso, con le organizzazioni non governative per accertare la disponibilità di strutture ricettive e assistenziali nel paese in cui il minore sarà rimpatriato o rinviato.

La Decisione n. 1443/2004 del Governo rumeno sulla “Metodologia del rimpatrio dei bambini non accompagnati e la garanzia di misure di protezione speciale”, attiva dal 01/01/2005,

stabilisce anche una definizione del “bambino non accompagnato”161 _{e incarica le rappresentanze}

diplomatiche rumene all’estero di provvedere a rigide misure per il rimpatrio in seguito all’inchiesta che la dalla Direzione generale regionale di assistenza sociale e protezione del bambino deve effettuare entro 20 giorni dalla segnalazione del caso.

Purtroppo queste disposizioni legislative riguardano solo in piccola parte l’accordo su alcune misure di protezione, sulla promozione dei diritti dei minori e di intervento urgente sia sul territorio dello stato estero, tramite missioni diplomatiche e consolari (in collaborazione con le autorità competenti di quello stato), che sul territorio rumeno, partendo prima di tutto dall’individuazione della condizione del bambino, dalla sua “diagnosi” che decide se questi è un bambino in difficoltà, se è un bambino abbandonato, abusato, vittima o delinquente (Nicoară, 2006, p. 2)162_.

Fino a gennaio del 2007 la libera circolazione dei cittadini rumeni è regolata da varie decisioni governative, conseguenza delle trattative di pre-adesione che la Romania ha portato avanti con i paesi membri dell’Unione Europea. La Legge del governo rumeno n. 248/ 2005 rappresenta un passo importante non solo grazie alla diminuzione dei requisiti per entrare nello spazio Schengen, ma anche per l’aumento delle misure necessarie per il viaggio di un cittadino rumeno di minore età. La legge stabilisce la possibilità per un minore di viaggiare all’estero solamente accompagnato da uno dei genitori o da un loro rappresentante legale, ma il testo continua ad avere numerose mancanze soprattutto per quanto riguarda il rimpatrio del minore:

Sfortunatamente, l’ideatore della legge ha guardato solamente alle condizioni e alle richieste necessarie nel momento dell’uscita dei minori dal Paese, mettendo completamente da parte il monitoraggio della durata dichiarata del viaggio, e del ritorno effettivo del bambino in Romania (Nicoară, 2006, p. 3).

Inoltre, il testo di legge prevede la possibilità per un minore di attraversare il confine anche in assenza di un accompagnatore legale nel caso in cui il viaggio viene effettuato per “motivi gravi di salute” dimostrati con un documento rilasciato dalle autorità mediche rumene, senza però elencare le istituzioni competenti per l’emissione di un tale certificato. La stessa situazione si verifica anche nel caso in cui il minore viaggia “per motivi di studio o per partecipare a concorsi ufficiali”. (alin.3, lett.a, del art.30). Proprio per rispettare i diritti del bambino e per assicurare la sua effettiva protezione, il procuratore Nicoară (2006) afferma la necessità di una base di dati comune dei vari ministeri competenti nel settore della migrazione e della sicurezza, che possa contenere

161 _{Tramite la Decisione governativa il “bambino non accompagnato” è un “cittadino rumeno sotto l’età di 18 anni che}

non ha piena capacità di decisione e che è arrivato sul territorio di un altro stato senza essere accompagnato di uno dei suoi genitori o di un rappresentante legale o che non è sotto la sorveglianza legale di un'altra persona” (“Hotărârea Guvernului nr.1443/2004 privind metodologia de repatriere a copiilor români neînsoţiţi şi asigurarea măsurilor de protecţie specială în favoarea acestora”).

162 _{Nicoară Cristina è Procuratore vice responsabile della Sezione di analisi, studi, problemi dei minori, formazione}

dei dati riguardanti il nome della dogana dove è passato il bambino non accompaganto, la precisazione dei documenti legali in possesso e della durata del viaggio all’estero, la destinazione, così da verificare al ritorno se il minore ha rispettato le sue intenzioni e, soprattutto, l’accompagnatore è lo stesso dell’andata (p. 4).

Nel gennaio del 2005 entra in vigore la Decisione n. 89/2004 del governo rumeno che stabilisce gli “standard minimi obbligatori per i Centri di accoglienza in regime di emergenza per il Bambino abusato, trascurato ed sfruttato”, con una visione complessa sulla protezione e sul reinserimento sociale di questi “bambini”.

Sempre nel 2005, il governo rumeno approva cinque Programmi di Interesse Nazionale (PIN) nell’ambito della Protezione dei diritti del bambino (Decisone n. 166/2005), tra cui “L’integrazione socio-professionale dei bambini/giovani del sistema di protezione”, “La prevenzione e la lotta contro lo sfruttamento dei bambini tramite il lavoro” e il Programma “Servizi di Assistenza e Integrazione per i Bambini Vittime del Traffico a Non Accompagnati”, conosciuto come il PIN 415/2004. L’appalto del PIN 415 è stato vinto dalla Fondazione Save the Children Romania, la filiale di Mureş, che in seguito si è occupata del coordinamento delle attività tra le varie rappresentanze regionali della Fondazione.

La stampa rumena è stata attenta alla presenza di questi centri di transito e diversi giornali hanno segnalato il fatto che queste strutture che funzionano stando a precisi parametri vigenti nella Comunità Europea sono nella maggior parte del tempo quasi vuote, a parte i casi di traffico interno o di abuso. Lo stesso articolo sopramenzionato della BBC rileva il fatto che il rimpatrio dei “bambini rumeni non accompagnati” sarebbe sostenuto anche dai servizi di assistenza, protezione e integrazione offerti da questi Centri di transito dove

questi bambini potrebbero essere accolti fino al ricongiungimento con la loro famiglia o, nel caso in cui questo non fosse possibile, si troveranno delle soluzioni per loro. (Rus, 2006).

Ciò nonostante i dieci Centri sono quasi vuoti e questo implica il fatto che

dalle migliaia di bambini erranti le autorità sono riuscite a portare indietro solo alcune decine. (Rus, 2006)

Nel 2006 la coordinatrice del Centro di transito di Satu Mare dichiara che 25 persone hanno beneficiato dei servizi offerti dal Centro e che gli assistenti sociali hanno realizzato 120 indagini in seguito a delle richieste di assistenza o di rimpatrio (Fabian, 2006).

I casi di rimpatrio assistito funzionano in base agli accordi bilaterali tra i governi, e il modello che viene citato come esemplare è quello della Francia, con cui l’accordo è stato firmato

nel 2002 - anche se, guardando i dati dei rimpatri, questo è comunque inferiore alle segnalazioni di minori non accompagnati sul territorio francese. Il coinvolgimento dei servizi sociali rumeni è limitato allo svolgimento di un’inchiesta sulla situazione nella località di origine del minore così da decidere riguardo le sue reali possibilità di rimpatrio.

Quanto alla legislazione italiana (in realtà europea) sulla impossibilità di “espellere” un minore e alle politiche sociali italiane centrate sull’accoglienza, la coordinatrice del Centro di transito, Dana C., commenta:

Questo modo di operare fa diventare inutile il nostro lavoro. Noi siamo preparati per fare una valutazione del caso e delle condizioni della famiglia di origine, però l’Italia spesso non arriva neanche a questo passo e non ci comunicano i casi. Penso che la cosa migliore sarebbe quella di collaborare con noi e di lasciare a noi la decisione e i provvedimenti per il reinserimento del bambino - o in famiglia o in altri contesti. Visto che dal 2004 ci sono questi Centri di transito, le possibilità sono molte, in più ci sono delle ONG che operano sul traffico e fanno accoglienza, terapia, accompagnando il minore fino ad una situazione di autonomia.

(Intervista realizzata nel giugno del 2006 presso la sede del Centro di transito di Satu Mare).

Un aspetto essenziale del confronto tra le due modalità di intervento proposte dall’Italia e dalla Romania è la situazione effettiva dei minori non accompagnati segnalati sul territorio italiano. Il fatto che i servizi sociali italiani non effettuano una “valutazione di tutti i casi” è dovuta ad un