Traffico di esseri umani, migrazione: legislazione emergente

Nel panorama del fenomeno del traffico di persone nell’Europa dell’Est, la Romania ha una posizione particolare in quanto rappresenta un territorio di “esportazione”135_{, di approdo ma anche}

un’importante area di transito a causa del suo essere posizionata tra la Repubblica Moldavia e l’Ucraina136_{. Per questo motivo il governo romeno, a cominciare dal 2001, ha impostato politiche}

specifiche per la difesa dei diritti del bambino, contro il traffico di esseri umani e per limitare lo sfruttamento del lavoro minorile. Del resto, proprio in questo periodo, il governo iniziava a discutere sulle procedure necessarie per la futura adesione alla Comunità Europea- poi avvenuta nel gennaio del 2007; al Paese, infatti, dalla UE venivano richieste una serie di interventi, soprattutto nel campo della battaglia alla legalità e per la difesa dei diritti umani, da compiere in un arco ristretto di tempo. Tra questi interventi, quello prioritario, a leggere le richieste della Comunità Europea, è sicuramente la produzione di politiche nuove ed efficienti che sappiano combattere il problema legato al traffico di minori.

Fino al 2000, infatti, questo fenomeno è stato sempre considerato marginale da parte delle autorità rumene, che spesso hanno negato l’esistenza di questo traffico. Oltre alla possibile adesione alla Comunità Europea è stata essenziale la pressione esercitata di organizzazioni non governative e i report sul argomento prodotti da studiosi - antropologi, sociologi, operatori sociali e culturali per costringere il governo romeno a un’inversione di marcia. A cominciare dal 2001, in effetti, le autorità hanno organizzato determinate azioni in grado di rispondere ad alcuni casi di violazione dei diritti dei bambini precedentemente segnalati, e hanno preparato una strategia a breve e medio termine a favore di tutti i minori non accompagnati o vittime del traffico.

Con la Circolare di Emergenza n. 12/2001 del governo rumeno viene creato un organismo statale, l’”Autorità Nazionale per la Protezione del Bambino e per l’Adozione”, a cui viene affidato il coordinamento delle Direzioni Generali regionali di Assistenza Sociale e Protezione del Bambino. La presa di coscienza delle autorità sui flussi migratori illegali di minori porta subito ad una prima legge (n. 678/2001) che il parlamento rumeno approva sulla prevenzione e su misure specifiche contro il traffico di persone, legge che viene attuata con un Regolamento nel 2003 (n. 206). Inoltre, nasce un gruppo di lavoro interministeriale composto da dieci ministeri,impegnati in questo ambito.

135 _{Secondo il rapporto ECPAT del 2001, “Trafficking in children for sexual purposes from Eastern Europe to Western}

Europe”, i principali paesi di approdo relativi a questo traffico che ha origine dalla Romania sono il Belgio - specialmente bambini e donne a scopo di sfruttamento sessuale- l’Italia – per lo più minori -, la Norvegia e l’Olanda – per la maggior parte dei casi adolescenti.

Eppure, tra la stesura di queste leggi e la loro attuazione, il traffico di minori rumeni a continuato ad aumentare. Tale situazione è legata anche molteplici fattori dovuti all’eredità del regime comunista, che i successivi governi nazionali hanno dovuto caricarsi sulle spalle, e alle difficoltà evidenti in cui si sono imbattute le autorità rumene durante gli anni della transizione.137

Oggigiorno queste nuove leggi regolamentano le normative sulla protezione e sull’assistenza delle vittime del traffico, delle loro famiglie e dei testimoni e nondimeno le misure di punizione dei trafficanti.138

Uno sguardo al complesso di leggi e di decisioni governative di quei anni (2000-2004) rivela l’impegno della Romania di tradurre i regolamenti internazionali in una legislazione nazionale che possa finalmente dare una risposta competente sulla difesa dei diritti dei minori. A tale scopo, per rafforzare i nuovi gruppi interministeriali di lavoro responsabili del coordinamento delle attività di prevenzione e di lotta contro il traffico di persone, nel 2004 viene creato, all’interno del Ispettorato Generale della Polizia Rumena, l’Ufficio Nazionale per la Prevenzione del Traffico di Persone e per il Monitoraggio della Protezione delle Vittime del Traffico (ONPTP).

Il rapporto di attività del ONPTP per il 2005 offre una sintesi di quelli che possiamo chiamare i “primi passi” che la Romania ha compiuto in materia di “legislazione antitraffico”139_{. Per}

ultimo, nel 16 maggio 2005, la Romania ha firmato a Varsavia la “Convenzione del Consiglio dell’Europa” che impegna gli stati membri del Consiglio dell’Europa in azioni di prevenzione e lotta contro il traffico di persone e una maggiore cooperazione in questo ambito. Sono state essenziali, in questo senso, sia l’adesione del Paese alle decisioni comprese nell’”acquis” dell’Unione Europea140 _{che la firma della “Convenzione delle Nazioni Unite” il 14 dicembre 2000 a}

137 _{Parlando di “traffico di persone”, “traffico di minori” mi riferisco a tutte le forme di sfruttamento: sfruttamento}

sessuale, lavoro pesante e in nero, commercio di organi. Concentrarsi, in effetti, solo su fenomeni come quelli legati alla “tratta” di persone e alla “prostituzione” può voler dire, se pensiamo alla Romania, ignorare altre forme di sfruttamento esistenti.

138 _{Significativo al riguardo è anche il “Raportul privind Traficul de Copii” prodotto da Save the Children Romania,}

2004, e soprattutto la ricerca complessa realizzata da giudici e psicologi dell’Asociaţia “Alternative Sociale” e dell’Asociatia Magistraţilor di Iaşi (2005).

139 _{“Contribuţia Oficiului Naţional de Prevenire a Traficului de Persoane şi de Monitorizare a Protecţiei Victimelor}

Traficlui pentru reducerea traficului de fiinţe umane în anul 2005”, p. 13-14

140 _{Il termine indica la piattaforma comune di diritti e di obblighi che vincolano gli stati membri della Comunità}

Europea. In previsione dell’adesione di nuovi membri alla UE sta ad indicare l’insieme di diritti e di obblighi che, in quanto acquisiti dalla Comunità, il nuovo stato membro si impegna a rispettare entrandovi (www.eur.int.ro).

Palermo, riguardante la lotta contro la criminalità transnazionale organizzata141 _{e, infine, la firma dei}

due Protocolli di New York del 15 novembre 2000142_.

Tramite la Decisione n. 1708/2004 il governo rumeno ha attuato il “Piano di azione per l’implementazione della strategia nazionale sulla migrazione”, in cui è previsto lo stesso approccio di lavoro attraverso una rete interministeriale. Nel 2004, inoltre, il governo rumeno approva il “Piano nazionale di azione per la prevenzione e la lotta contro il traffico di bambini” (Decisione n. 1295/2004) e l’organizzazione di un Sottogruppo di lavoro per il monitoraggio dell’implementazione della nuova normativa, il suo miglioramento, l’analisi della situazione attuale, l’individuazione delle forme di traffico esistenti, delle famiglie-target e delle cause interne ed internazionali del fenomeno.

Nonostante gli evidenti sforzi della Romania di creare una legislazione competente, nel “Regular Report on Romania’s Progress towards Accession” del 2002 gli osservatori della Commissione Europea hanno richiesto al Paese una maggiore coordinazione delle azioni con le nuove leggi. L’assenza di una legislazione attiva si riflette, in realtà, nella situazione riscontrata nelle città italiane, ad esempio, dove il numero dei minori rumeni erranti non è mai smesso di diminuire a partire dal 2001-2002.

Romania remains seriously affected by trafficking in human beings and is a country of origin, transit and destination for victims. While the greatest problem concerns the trafficking of women and girls for sexual exploitation, there are also a number of children and handicapped persons who are trafficked in order to be exploited as street beggars or thieves. There is evidence that victims of trafficking are bought and sold by their “owners” and live under degrading condition. (p. 24)

Nel rapporto per la Commissione Europea sulla Romania del 2003 le critiche della Baronessa Emma Nicholson of Winterbourne, europarlamentare, allora portavoce per la Commissione, concernono soprattutto la scarsa legislazione rumena riguardo i diritti dei bambini e la violazione della moratoria del 2001 che bloccava le adozioni internazionali di bambini rumeni. Le accuse sostenute hanno messo in discussione il percorso della Romania verso l’adesione e hanno attirato, ancora una volta, l’attenzione della comunità internazionale su questo argomento. Nel suo

141 _{Le conseguenze dei nuovi accordi di cooperazione internazionale e transfrontaliera con i paesi confinanti hanno}

portato nel 2000 all’adesione della Romania allo “Stability Pact for South Eastern Europe – Task Force on Trafficking in Human Beings” nel maggio del 2004. Il Patto stabilisce delle linee guida per una strategia regionale comune nella prevenzione, la lotta contro il traffico di persone, la protezione delle vittime e la punizioni per le persone coinvolte nel traffico di esseri umani. L’implementazione e il monitoraggio del progetto alla base di questo Patto sono realizzate dal “International Centre for Migration Policy Development” (ICMPD) di Vienna in collaborazione con dei partner locali di ogni paese beneficiario.

142 _{I due Protocolli – “Protocol against the smuggling of migrants by land, sea and air, Supplementing the United}

Nations Convention Against Transnational Organized Crime” e “Protocol to prevent, suppress and punish trafficking in persons, especially women and children” riguardano la prevenzione, la lotta e la punizione dei trafficanti soprattutto di donne e di bambini, e vengono attuati in Romania con Legge nazionale n. 565/2002.

ultimo Rapporto, infatti, il portavoce rumeno, la Baronessa Emma Nicholson, ha accusato il paese candidato di aver violato la moratoria sulle adozioni internazionali che vige dal 2001, consentendo l’adozione di 105 bambini da parte di famiglie italiane. Il parlamentare europeo ha parlato di corruzione nell’ambito delle adozioni internazionali, di minori che hanno subito abusi da parte delle famiglie adottive o di casi di bambini rumeni vittime del traffico di organi (Iordache, 2004)143_.

Secondo gli osservatori della Commissione Europea, la Romania deve cessare di essere un “paese di esportazione di bambini”. Del resto, la corruzione che si allarga a macchia d'olio e la mancanza di legalità - il caso della mancata difesa dei diritti dei minori è stato presentato proprio in questo contesto - sono stati i principali argomenti alla base delle dichiarazioni di Emma Nicholson di fronte al Parlamento europeo: “Se il governo rumeno non farà nulla in questa direzione, esiste la reale possibilità che l'UE proponga il congelamento delle trattative con la Romania”, ha sottolineato la Nicholson144_.

Il Rapporto della Commissione di Bruxelles del 2004 riconosce alla Romania i progressi compiuti nella prevenzione e la lotta contro il traffico di persone, ma le conclusioni puntano ancora sulla necessità di miglioramenti in questi ambiti e di una maggiore cooperazione transfrontaliera:

Romania should increase its efforts to develop administrative capacity, particularly in areas such as integrated border management, fighting corruption and preventing the trafficking of human beings, where inter-agency co-operation is essential. Efforts should also focus on improving the practical working-level contacts between institutions from the Romanian criminal system and the corresponding actors in neighbouring states. This is essential if the threats from transnational crime in the region are to be tackled more effectively. (Commissione Europea, 2004, p. 130).

Lo scarto tra la legislazione rumena e la sua applicazione deve essere compresa nel contesto ampio della “transizione” e nondimeno delle incoerenze tra le politiche dei vari governi che prendono il potere tra il 1990-2006. Un monitoraggio efficiente del fenomeno della migrazione non è stato effettuato, infatti, durante tutte le ultime legislature ed è diventato ancora più problematico dopo la sospensione dei visti di ingresso dei cittadini rumeni nello spazio Schengen a partire da gennaio del 2002. Nonostante questi aspetti critici confermati dalla realtà che ho potuto osservare sul campo - la presenza di centinaia di minori rumeni “non accompagnati” (di cui alcuni “trafficati”) solo sul territorio italiano -, nel contesto dell’Europa dell’est la Romania viene considerata un pioniere delle riforme legislative in questo ambito.

143 _{“Adozioni internazionali: braccio di ferro Romania-UE”, di Mihaela Iordache nell’ Osservatorio sui Balcani del}

29.04.2004,www.osservatoriobalcani.org

144 _{Informazioni reperibili su www.ciir.ro, “CentRO”, Centri di Informazione Italia-Romania coordinati dall'ufficio}

Unioncamere del Veneto di Bucarest, che dispone di personale italiano e romeno, e dalla Camera di Commercio Italiana per la Romania.

Despite a dedication in the countries of Eastern Europe to combat trafficking in human beings, the legislative environment to protect children from trafficking remains weak in all of the Eastern European countries studied, with exception of Romania (ECPAT, 2004, p. 119).

Al momento del rapporto ECPAT (2004), il problema della Romania riguardo il traffico di minori era in parte attribuibile anche al fatto di non avere un metodo di registrazione dei minori “trafficati”, visto che le dogane conservavano i numeri dei migranti senza dividerli per categorie, il che ha reso impossibile una stima ufficiale delle uscite e delle entrate dei minori. Inoltre, un problema della gestione del fenomeno è legata al fatto che una moltitudine di attori (tra cui l’OIM, UNICEF, numerose ONG, ecc) agivano per conto proprio, essendo in possesso di varie informazioni sulle vittime del traffico – informazioni che spesso non seguivano il passaggio verso le istituzioni statali145_.