Città metropolitana e strategie di sviluppo L’istituto della Città Metropolitana nasce nel 1990 con la legge 142 e trova la sua concreta realizzazione con il recente Ddl presentato il 20 Agosto del 2013 dal Governo “Letta” (co- siddetta riforma “Delrio”) e trasformato nella L. n. 56 ad inizio aprile 2014.
In qualità di ente territoriale di area vasta, se- condo il comma 44 dell’articolo 1 della nuova legge, le Città metropolitane sono chiamate in particolare a:
• adottare e aggiornare il piano strategico metropolitano;
• curare la pianificazione territoriale in termi- ni di infrastrutture, reti di servizi e comuni- cazioni;
• sviluppare gestioni coordinate dei servizi pubblici;
• sviluppare sistemi e strutture per la mobilità e la viabilità, coordinando la pianificazio- ne urbanistica;
• promuovere lo sviluppo economico e sociale;
• sviluppare sistemi di informatizzazione e digitalizzazione.
Con la richiamata legge “Delrio” il Piano stra- tegico diviene per la prima volta obbligatorio in Italia; tuttavia per tale strumento di pianifica- zione, che dovrebbe tracciare le linee di evo- luzione dell’area metropolitana, non vengono definite precise modalità procedurali.
Queste ultime, nelle esperienze già maturate li- mitatamente ad alcuni capoluoghi regionali del nostro Paese, si presentano generalmente come pratica partecipativa complessa (Rota, 2014) spesso trascurando l’individuazione dello spe- cifico oggetto, non chiarendo se debba essere una attività mirata in ambiti o settori circoscritti o una discussione sugli obiettivi finali dal valo-
re puramente formale (Donati, 2014). Per la Città metropolitana di Napoli la propo- sta di Statuto è stata deliberata all’unanimità il 14 maggio 2015 dal Consiglio metropolitano e lo Statuto è stato approvato dalla Confe- renza metropolitana l’11 giugno dello stesso anno.
Tra gli obiettivi e le priorità delle azioni e delle funzioni lo Statuto della Città metropolitana di Napoli ha posto una rinnovata attenzione all’ambiente, ai rifiuti, ai beni comuni, allo sviluppo sociale e all’impiego di tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Il Piano strategico della Città Metropolitana di Napoli, normato dall’art. 32 dello Statuto, costituisce l’atto di indirizzo per l’ente e per l’e- sercizio delle funzioni dei Comuni, delle Unioni di Comuni e delle zone omogenee, anche in relazione all’esercizio delle funzioni delegate o conferite dalla Regione.
Nell’articolato dello statuto si legge: “Nel pia-
no strategico si fissano le azioni tese a definire l’orizzonte identitario e di crescita dell’area metropolitana, al fine di migliorare le condizio- ni di vita, di salute, di relazioni e di benessere dei cittadini. Per il perseguimento di tali obiet- tivi il Piano strategico garantisce e promuove, attraverso l’individuazione e la messa a sistema delle grandi opzioni di sviluppo, la salvaguar- dia del patrimonio naturalistico, paesaggistico e artistico, il risanamento dell’ambiente e del tessuto urbano, la valorizzazione delle eccel- lenze territoriali, l’ottimizzazione delle reti di comunicazione e dell’offerta dei servizi pub- blici, il rafforzamento dei livelli di coesione e di integrazione sociale, il potenziamento della capacità attrattiva, di accessibilità e di relazioni dell’area metropolitana”. Una siffatta prospet- tiva che delinea chiaramente la volontà di rafforzamento dell’area vasta, necessita ovvia-
mente di una rivisitazione dei rapporti tra città capoluogo e resto dell’area vasta, che favo- risca la coesione dei territori periferici spesso in condizioni di subalternità relativamente a risorse e competenze.
Così come delineato all’articolo 1 dello Statu- to, nell’ottica di perseguire un reale sviluppo socio-economico, l’azione della Città Metro- politana di Napoli, mira infatti a ristabilire un policentrismo territoriale che superi la predetta subalternità tra centro e periferia.
Dello stesso tenore è l’art. 33 dello Statuto che recita: ”La Città metropolitana, per conseguire
uno sviluppo economico efficace, sostenibile e durevole basato sulle risorse locali, sull’innova- zione e sulla cooperazione, nonché sulle con- dizioni di libero accesso al mercato, favorisce una crescita multipolare, corrispondente alle specificità di ciascuna zona omogenea, riduce gli squilibri di produttività e di benessere, al fine di ottenere una integrazione tra tali aree per le finalità comuni”.
La coesione territoriale appare dunque quale fattore imprescindibile per lo sviluppo econo- mico del territorio metropolitano e, opportuna- mente declinata, anche per l’amplificazione dell’attrattività della Città Metropolitana all’e- sterno della sua area.
Servizi ecosistemici culturali, infrastrutture verdi e turismo
È indubbio che i singoli territori della Città Metropolitana di Napoli, nonostante criticità ed emergenze ambientali di origine antropoge- nica, rappresentino qualificati attrattori per la presenza di un diffuso patrimonio storico-artisti- co e per la potenziale offerta di “benefici multi-
pli al benessere umano” (MEA, 2005) legata
al patrimonio naturalistico e paesaggistico. La Campania è una regione sorprendentemen- te ricca di flussi di materia, energia e infor-
mazione provenienti dagli stock del capitale naturale, che si combinano con i servizi dei manufatti antropogenici per generare benes- sere e qualità della vita (Costanza); alcuni di questi hanno anche meritato il riconoscimento di Patrimonio dell’Umanità dell’Unesco. Nella città Metropolitana di Napoli sono allocati due dei cinque siti Unesco per i quali la componente operativa del Piano Territoriale Metropolitano promuove la messa in rete e la
riqualificazione delle relative buffer zones. Il centro storico di Napoli e le aree archeologi- che di Pompei, Ercolano e Torre Annunziata vengono però di fatto privilegiati dai flussi turi- stici nazionali ed internazionali determinando in tal senso una vera e propria “via della seta vesuviana”, fatalmente esclusiva della moltitu- dine di episodi di eccezionale valore artistico e naturalistico di cui si compone l’intera area metropolitana di Napoli.
Con il progetto del Museo Diffuso già nel 2003 l’allora Provincia di Napoli avvertì la necessità di descrivere i numerosi e differenti volti del suo territorio attraverso la mappatura dei Beni Culturali e Naturalistici della Provin- cia di Napoli, contemplando anche i piccoli monumenti, spesso nascosti o dimenticati. La realizzazione di tale progetto ha previsto la configurazione di una piattaforma telematica di libera consultazione con circa 1200 beni geolocalizzati, schedati e fotografati, avente l’obiettivo di restituire tali beni alla fruizione delle comunità locali e renderli accessibili mo- strando inevitabilmente la complessità dell’area napoletana.
Nelle schede sono proposti vari itinerari virtuali e tematici per la divulgazione dei beni culturali e naturalistici dell’intero territorio provinciale. Attualmente, poiché il Piano strategico me- tropolitano rappresenta il riferimento per il finanziamento delle azioni dei Comuni da parte della Città metropolitana, appare neces- sario che esso rivolga specifica attenzione ai servizi ecosistemici e, tra questi, in particolare ai servizi culturali caratterizzati principalmente da intangibilità, (identità e diversità culturale, valori del patrimonio culturale e paesaggistico, tempo libero sport e turismo) che alimentano i viaggi e soggiorni compiuti a scopo ricreativo o di istruzione.
La legge Delrio non annovera la materia del turismo1, (che in Campania ai sensi della
legge regionale 9/11/2015 n. 14 è rialloca- ta in capo alla stessa Regione),tra le funzioni fondamentali attribuite alle Città Metropolitane. È auspicabile tuttavia che il Piano strategico Metropolitano favorisca le condizioni per una concreta realizzazione delle previsioni e degli indirizzi programmatici del Piano strategico per il Turismo, strumento predisposto ed appro- vato dal Comitato Permanente di Promozione del Turismo istituito, ai sensi dell’articolo 58 del
D.Lgs. n. 179/2011, con D.M. 8 agosto 2014 ed adottato dal Ministro dei beni e delle atti- vità culturali e del turismo ai sensi dell’articolo 34-quinquies del D.L. n. 179/2012.
Il Piano strategico per il Turismo (PST), defini- to a livello nazionale e caratterizzato da un orizzonte temporale limitato, è finalizzato a promuovere un’azione coordinata e un indiriz- zo strategico nel settore turistico, considerando la proiezione internazionale delle attività di promozione turistica e la necessità di garan- tire un adeguato sostegno alle iniziative delle regioni, delle autonomie locali e degli altri enti istituzionalmente competenti, volte allo sviluppo e alla promozione del turismo sul territorio. La struttura logica di tale strumento è articolata in 4 obiettivi generali2:
a) Innovare, specializzare e integrare l’offer- ta nazionale (al fine di renderla sostenibile e competitiva);
b) Accrescere la competitività del sistema turi- stico (al fine di creare le condizioni favorevoli per il consolidamento e il rilancio della filiera allargata del turismo);
c) Sviluppare un marketing efficace e innova- tivo (al fine di omogeneizzare gli standard di qualità percepita dai mercati e veicolare il com- plesso dei valori distintivi dell’offerta nazionale in maniera coordinata sia verso i target interni che verso quelli internazionali);
d) Realizzare una governance efficiente e par- tecipata nel processo di elaborazione e defini- zione del piano e delle politiche turistiche.
Tale strumento evidenzia la necessità di reinter- pretare le tradizionali connotazioni del turismo in conseguenza di una rinnovata visione del territorio e del paesaggio, chiamati ad espri- mere non soltanto le loro valenze materiali ed immateriali ma anche a sperimentare nuove forme di governance. Queste dovranno es- sere orientate alla costruzione di reti capaci di individuare nuove opportunità per i flussi turistici da indirizzare verso risorse turistiche con potenzialità poco conosciute o inesplorate che andranno preventivamente identificate e catalogate.
La ricerca in corso, a cui si fa riferimento in questo contributo, è orientata all’analisi e alla mappatura dei servizi ecosistemici culturali della Città metropolitana di Napoli a scala urbana partendo dall’assunto che soltanto ade- guati livelli conoscitivi potranno supportare le
politiche che presiedono i processi di governo del territorio a scala metropolitana e i relativi strumenti operativi. L’analisi è attualmente in fase di avvio e concerne la raccolta di dati su parti del territorio metropolitano, il quale è stato opportunamente suddiviso in ambiti. L’idea guida della ricerca parte da alcune considerazioni sviluppate sulle infrastrutture alla scala metropolitana, che non tengono conto solo delle tradizionali reti di trasporto su ferro e gomma ma anche della recente defini- zione di infrastrutture verdi. Queste ultime sono in grado di erogare servizi alla pari di quelle tradizionali, infrastrutture grigie, sebbene nel ri- spetto delle risorse ambientali ed ecosistemiche e, soprattutto, sono capaci di fornire benefici sociali integrati.
Le infrastrutture grigie si compongono di materiali concreti ed impattano sull’ambiente, sebbene forniscano servizi (trasporto, ac- qua, energia, informazioni, ecc.) funzionali alle comunità locali. Tali servizi si riferiscono ad ambiti territoriali di diversa estensione e talvolta superano gli stessi confini di una città o di una metropoli, e il loro di costo di realiz- zazione e gestione costituisce quasi sempre l’investimento maggiore per le amministrazioni, a livello locale, regionale e nazionale. Le reti fisiche delle infrastrutture grigie sono, inoltre, strutturate in maniera prevalentemente gerar- chica e le specifiche caratteristiche costruttive seguono standard consolidati e ingegneristica- mente definiti. Le performance prestazionali di tali infrastrutture sono valutate in relazione alle risorsa erogata e differiscono in base all’am- bito territoriale di riferimento (regione, città, quartiere, strada, edificio). I benefici goduti dalle comunità locali sono prevalentemente valutati in grandezze fisiche misurabili (nume- ro di viaggi, kwh, mc di acqua, ecc.) mentre poco spazio è rivolto ad aspetti concernenti il paesaggio, la percezione estetica, la costruzio- ne dell’identità delle comunità locali, ecc. Le infrastrutture verdi, concetto di recente formazione risalente solo alla fine degli anni ‘90 del secolo scorso, introducono ulteriori servizi a vantaggio delle comunità di carattere ambientale e sociale. La difesa e la valorizza- zione della biodiversità, unitamente alla difesa dal rischio idraulico e degli effetti derivanti dall’isola di calore urbana, rappresentano i principali servizi indagati, per i quali si sono
sviluppati diversi tentativi di misurazione mediante opportuni criteri ed indicatori qualita- tivi-quantitativi, forniti dalla nuova tipologia di infrastruttura.
Inoltre si sono sviluppati più recentemente ulteriori studi sui benefici umani derivanti dalla fruizione delle aree verdi e dei beni culturali, di natura psicologica e percettiva, da parte di discipline come la sociologia, psicologia, architettura del paesaggio, economia, geogra- fia, che aprono interessanti campi di approfon- dimento disciplinare.
La catalogazione di questi benefici, che sono stati classificati entro il più vasto campo dei servizi ecosistemici culturali, testimonia lo sviluppo di una feconda attività di ricerca degli ultimi anni che costituisce il principale riferimento per l’analisi dell’area metropolitana napoletana.
Le infrastrutture grigie e verdi costituiscono dif- ferenti sistemi di reti che spesso s’intersecano, sovrappongono e confliggono, rendendo ne- cessaria un’attenta catalogazione delle strutture e delle interconnessioni al fine di individuare metodi di classificazione delle performance per valutarne gli impatti sull’ambiente e soprattutto sugli organismi socio-economici.
Conclusioni. Valutazione dei servizi ecosistemici culturali in ottica metropolitana Da un lato vi è la sempre crescente necessità di un approccio basato sull’analisi degli specifici contesti territoriali finalizzato ad una migliore interpretazione della multifunzionalità degli ecosistemi ed i relativi servizi, alcuni dei quali sono maggiormente percepibili a scala urbana e metropolitana. Dall’altro si rende necessario definire la percezione da parte delle comunità locali di tali funzioni ecosistemiche, in partico- lare di quelle culturali il cui riconoscimento e relativa fruizione, è in grado di produrre una rilevante incidenza sulle dinamiche di svilup- po locale. Mentre la “funzione ambientale” è definita infatti generalmente dalla presenza di risorse ambientali (a prescindere dalla perce- zione che di questo può avere la comunità), il “servizio ecosistemico” ha una stretta relazione con le condizioni di benessere della comunità (Boyd e Banzhaf, 2007).
Le politiche territoriali dell’area metropolitana di Napoli, in linea con quelle europee orien-
tate al regional enlargement e di concerto con quelle regionali, dovranno caratterizzarsi per gli investimenti in infrastrutture in grado di migliorare la raggiungibilità delle aree remote (EPSON, 2006) favorendo così la messa in rete delle risorse metropolitane in grado di fornire servizi ecosistemici culturali.
L’impatto economico di tale infrastrutturazione, com’è immaginabile, risente particolarmente dei modelli insediativi a carattere sparso che caratterizzano il territorio metropolitano di Na- poli le cui peculiarità morfologiche ed elevate valenze paesaggistiche, impongono appropria- ti modelli attuativi.
Appare inoltre necessario considerare l’impatto che tali opere hanno in termini di alterazioni del territorio e di consumo di suolo, la cui si- gnificativa diffusione non assicura sicuramente benefici ambientali.
È pertanto opportuno supportare le decisioni a livello globale e locale con una valutazione ecosistemica che, con opportuni strumenti, assi- curi la base conoscitiva necessaria per affron- tare in una prospettiva sistemica e multiscalare sia la gestione in rete dei servizi ecosistemici, che le questioni inerenti il consumo di suolo. Giova inoltre ricordare che i progetti di infra- strutture, oltre ad una forte condivisione delle scelte programmatiche coniuganti esigenze ed innovazioni con vincoli di settore e canali di investimento, richiedono tempi lunghi ed un im- pegno costante di più livelli decisionali al fine di evitare possibili fallimenti realizzativi dovuti ad indirizzi politici contrastanti (Treu 2008). Un’adeguata dotazione di infrastrutture rappre- senta un fattore di estrema importanza per au- mentare i livelli di competitività territoriale così come ha dimostrato l’attivazione in Europa di un nuovo sistema di corridoi infrastrutturali colleganti i paesi membri.
E ciò non soltanto al fine di provocare una contrazione virtuale dello spazio ma soprattutto in una logica reticolare dove conta più lo stare insieme che non la riduzione delle distanze, che sia in grado di superare la prospettiva non sempre realizzantesi di self improvement (D’E- ramo, 2017) con la quale si visita una città, un monumento o un paese.
La prospettiva sistemica trasforma in tal modo il progetto delle infrastrutture in progetto di corri- doi che offrono la percezione di tutti i paesag- gi del territorio metropolitano e consentono di
diffondere i benefici offerti dai servizi ecosiste- mici ad una comunità sempre più grande. Pertanto le politiche territoriali sono chiamate ad individuare strumenti innovativi per gestire le risorse ambientali e i relativi flussi di servizi erogati come beni pubblici.
Posto che a fondamento di qualsiasi processo decisionale relativo tanto al finanziamento diretto delle opere infrastrutturali quanto al cofinanziamento dei grandi progetti inclusi nei Programmi Operativi (PO) del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) e del Fondo di Coesione è esplicitamente richiesta un’analisi costi-benefici occorre procedere alla individuazione dei benefici offerti dai servizi ecosistemici individuando opportuni metodi di valutazione.
Già nel 1997 Costanza et al. avevano stimato il valore economico di 17 servizi ecosistemici per 16 biomi, basandosi su studi precedente- mente pubblicati e su alcuni calcoli. Per l’intera biosfera, il valore economico è stimato in un intervallo compreso tra 12.200 e 41.200 mi- liardi di euro per anno, con una media annua- le pari a 24.900 miliardi di euro.
Tuttavia per evitare che le decisioni ambientali possano essere orientate solo dai valori di mercato calcolati dai decisori spesso con tec- niche e modelli valutativi di esclusivo dominio e di discutibile condivisione, oggetto inoltre di dibattito sull’utilità e sull’affidabilità, è auspica- bile che la valutazione dei benefici offerti dai SE escluda qualsiasi riferimento al corrispettivo in termini monetari, anche se in un ipotetico mercato, ma consista nell’includerli in modo esplicito e nella loro più ampia accezione di “portatori di benessere” nella definizione di strategie e scelte tra costi e benefici attesi trasformando una questione ambientale in una politica di sviluppo territoriale (Bräuer, 2003). Note
1. La riforma costituzionale del Titolo V della Costituzione (L.Cost. n. 3/2001) ha reso il turismo una materia di competenza “esclu- siva” per le Regioni ordinarie. Il turismo rientra dunque tra le materie “residuali” (art.117, comma 4), in riferimento alle quali le Regioni non sono più soggette ai limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi statali, che tuttavia possono attribuire funzioni amministrative al livello centrale e regolarne l’esercizio, in base ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione (art. 118 Cost.). Si consideri tuttavia che materie di competenza esclusiva dello Stato quali ad esempio la tutela dell’ambiente e dei beni cul-
turali nonché talune competenze concorrenti in materia di gover- no del territorio (urbanistica ed edilizia), le grandi reti di trasporto e navigazione presentano inevitabilmente profili di connessione e/o sovrapposizione con la materia del turismo. Si evidenzia a riguardo che già all’interno della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, lo Stato e le Regioni hanno concordato un esercizio congiunto di competenze normative su numerosi e rilevanti profili concernenti il turismo, diversamente gestite in maniera esclusiva dall’uno o dall’altro soggetto in base alle rispettive attribuzioni di riparto delle competenze. L’organizzazione complessiva del settore turistico contempla la conservazione in capo alla Regio- ne del ruolo di programmazione e coordinamento dell’attività in materia che si esplica attraverso l’esercizio delle funzioni e dei compiti che riguardano (Cantisani, 2016): a) la programmazione dello sviluppo sostenibile e competitivo del turismo e l’innovazio- ne dell’offerta turistica regionale; b) l’omogeneità dei servizi e delle attività collegate all’offerta turistica regionale; c) le attività di promozione turistica e, in particolare, dell’immagine unitaria della Regione all’Italia e all’estero, anche attraverso le relazioni internazionali; d) la diffusione della conoscenza sulle caratteristi- che dell’offerta turistica del territorio regionale; e) l’attuazione e il finanziamento di specifici progetti d’interesse regionale definiti ai sensi della legislazione vigente, e il sostegno agli operatori del settore; f) l’organizzazione della raccolta, della elaborazione e della comunicazione delle statistiche regionali del turismo, delle rilevazioni e delle informazioni concernenti l’offerta e la doman- da turistica.
2. Estratto dall’atto del Governo n. 372 - Piano strategico dello svi- luppo del turismo in Italia per il periodo 2017-2022, dossier XVII legislatura, gennaio 2017.
Riferimenti Bibliografici
Boyd, J., Banzhaf, S., (2007), “What are ecosystem services?” in Ecological Economics 63 (2-3), (p. 616–626)
Bräuer, I. (2003), “Money as an indicator: to make use of economic evaluation for biodiversity conservation” in Agriculture Ecosystems & Environment 98, (p. 483–491) Cantisani, S. (2016), “Brevi note in tema di leggi regionali
sul turismo (2/2016)” in Osservatorio sulle fonti, Rivista
telematica registrata presso il Tribunale di Firenze, ISSN 2038-5633
Costanza, R. (a cura di) (1997), “The value of the world’s ecosystem services and natural capital” in Nature, 387 (p. 253-259).
D’Eramo, M. (2017) Il selfie del mondo. Indagine sull’età
del turismo, Feltrinelli, Napoli
Donati, D. (2014), “Primi appunti per un inquadramento giuridico della programmazione strategica” in Sterpa, A. (a cura di) Il nuovo governo dell’area vasta. Commento
alla legge 7 aprile 2014 n. 56, Napoli, Jovene (p. 146 ss.)
Millennium Ecosystem Assessment (2005) Ecosystems
and human well-being: the assessment series (4 vol + Summary), Island Press, Washington DC.
EPSON (2006) Report Urban-rural relations in Europe, Centre for Urban and Regional Studies Helsinki University of Technology
Rota, F. (2014), “Lo Statuto della Città metropolitana