Evoluzione normativa per la pianificazione urbanistica in Campania
Con l’approvazione della Legge n. 56/2014 (detta “Legge Delrio”), vengono istituite le Città Metropolitane, che perseguono le seguenti fi- nalità istituzionali generali: cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano; promo- zione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di loro interesse; cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle con le città e le aree metropolitane europee. La Legge prevede l’adozione e l’aggiornamento annuale di un Piano Strategico triennale del territorio metropolitano che ha tre principali funzioni (strategica, di coordinamento e pre- scrittiva), con efficacia prevalente per ambiti e temi selezionati cercando di costruire forme di condivisione e raccordo con i comuni.
L’articolo proposto costituisce il resoconto di una ricerca in corso, svolta dall’Associazione Riscatto Urbano1, finalizzata a ricostruire il
quadro sullo stato di attuazione della piani- ficazione urbanistica comunale nell’ambito della Città Metropolitana di Napoli e, più in generale, nel contesto territoriale della Regione Campania, analizzando le forme e i valori che contraddistinguono i nuovi piani in un contesto di “area vasta”. A 13 anni dall’approvazione della Legge Regionale della Campania n. 16 del 22 dicembre 2004 “Norme sul governo del territorio”, che dava la possibilità a tutti i comuni della Regione di dotarsi di un Piano Urbanistico Comunale (PUC) in sostituzione del tradizionale Piano Regolatore Generale (PRG), la maggior parte dei comuni campani è sprovvisto ancora di un PUC. Con la L.R. n. 16/2004 l’Amministrazione regionale campa- na istituisce un nuovo ed efficiente sistema di
pianificazione territoriale e urbanistica articola- to a livello regionale, provinciale e comunale, sulla base della proposta di riforma urbanistica di formare Piani Strutturali e Piani Operativi basati su sistemi di perequazione e di compen- sazione, voluta fortemente dall’Istituto Nazio- nale di Urbanistica (INU).
In attuazione di detta normativa regionale, con la L.R. n. 13 del 13 ottobre 2008, è stato approvato il Piano Territoriale Regionale (PTR). Esso legge il territorio campano attraverso un’articolazione che fa capo a cinque Quadri Territoriali di Riferimento (QTR), che forniscono modalità per la cooperazione istituzionale e “buone pratiche”. I QTR delineano il carattere di copianificazione del PTR e l’obiettivo è quel- lo di generare meccanismi di accordi e intese intorno alle specifiche materie dello sviluppo sostenibile e delle grandi direttrici di intercon- nessione tra i vari comuni. Le previsioni d’uso del suolo rimangono di competenza dei piani urbanistici, in raccordo con le previsioni dei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciali (PTCP).
Successivamente la Giunta Regionale ha approvato il “Regolamento di attuazione per il governo del territorio”, n. 5, del 4 agosto 2011, che integra e/o sostituisce le disposi- zioni relative ai procedimenti di formazione ed approvazione dei piani previsti dalla L.R. n. 16/2004. Il Regolamento promuove la con- certazione e la partecipazione, quali strumenti necessari per la formazione dei piani ed intro- duce, tra l’altro, lo strumento del Preliminare di Piano, che, insieme al Rapporto Ambientale Preliminare, costituisce la base di partenza per la consultazione con i Soggetti Competenti in materia Ambientale (SCA). Pertanto alla luce delle innovazioni apportate dal Regolamento la Regione Campania inaugura una nuova
modalità di accompagnamento e sostegno agli Enti Locali nell’espletamento delle attività am- ministrative di loro competenza, che si arricchi- sce anche della pubblicazione del “Manuale operativo del Regolamento 4 agosto 2011 n. 5 di attuazione della L.R. 16/2004 in materia di Governo del territorio”.
Il Manuale contiene indicazioni di caratte- re operativo sull’applicazione delle norme procedimentali introdotte dal Regolamento e consente di visualizzare schematicamente le nuove procedure e di individuare agevolmente i tempi, le azioni, i provvedimenti, le competen- ze ed i contenuti progettuali di ciascuna fase del processo di formazione ed approvazione dei piani urbanistici. Il Regolamento ed il sud- detto Manuale sono conseguenze di un’attività pianificatoria che, con l’avvento della nuova Legge urbanistica regionale, non ha sortito gli effetti sperati, così che si è dovuti intervenire prorogando i tempi di elaborazione/adozio- ne/approvazione dei PUC, anche in virtù del lungo periodo necessario per la redazione e l’approvazione dei diversi PTCP.
Riguardo i tempi della pianificazione comu- nale, l’articolo 1, comma 3, del Regolamento prevede che «i piani regolatori generali ed i programmi di fabbricazione vigenti perdono efficacia dopo 18 mesi dall’entrata in vigore dei Piani territoriali di coordinamento provin- ciale (PTCP) di cui all’articolo 18 della legge regionale n. 16/2004.” La proroga di 18 mesi ha assunto una valenza particolare per i co- muni ubicati in Provincia di Salerno in quanto questa è stata la prima ad adottare il PTCP su cui è stata effettuata la relativa istruttoria per la verifica di compatibilità al PTR, approvata con la Deliberazione di Giunta Regionale n. 287 del 12/06/2012. Il termine relativo sarebbe, dunque, venuto a scadere entro la fine del 2013 con la conseguenza che, ai sensi del Regolamento n. 5/2011, alla scadenza dei 18 mesi dall’entrata in vigore del PTCP, nei comuni privi di PUC, anche in virtù dell’applicazione dell’articolo 9 del DPR 6 giugno 2001, n. 380, si sarebbero avute forti restrizione dei limiti di edificabilità su vasta parte del territorio provinciale.
Successivamente, con Deliberazione della Giunta Regionale n. 605 del 20/12/2013 è stato stabilito di «approvare la modifica del comma 3 dell’articolo1 del Regolamento del
4 agosto 2011, n. 5 in modo da prorogare il termine di 18 mesi con 36 mesi». Inoltre, la Giunta Regionale ha emanato il “Regolamento regionale 5 ottobre 2015, n. 4, in cui si proro- ga il precedente termine di 36 mesi a 48 mesi. In sostanza, i Comuni hanno avuto un altro anno a disposizione per la predisposizione dei PUC, tenuto anche conto del fatto che la maggioranza di essi ha avviato le procedure di formazione del Piano, ma non è riuscita a rispettare la tempistica fissata nei 36 mesi. Recentemente, è stata approvata la Legge Re- gionale della Campania 22 giugno 2017, n. 19, “Misure di semplificazione e linee guida di supporto ai Comuni in materia di governo del territorio”, la quale, all’art. 4, comma 1, preve- de che «i Comuni adottano il Piano urbanistico comunale (PUC) entro il termine perentorio del 31 dicembre 2018 e lo approvano entro il termine perentorio del 31 dicembre 2019. Alla scadenza dei suddetti termini perentori, si provvede ai sensi dell’articolo 39 e del relativo regolamento regionale di attuazione per l’eser- cizio dei poteri sostitutivi».
Inoltre si specifica che «alla scadenza del termine del 31 dicembre 2019 di cui al com- ma 2, nei Comuni privi di PUC approvato si applica la disciplina dell’articolo 9 del d.p.r. 380/2001. Sono fatti salvi gli effetti dei piani urbanistici attuativi (PUA) vigenti».
La ricerca “Star4Planning”
L’attività di ricerca “Star4Planning” ha prodotto il quadro completo sullo stato di attuazione della pianificazione urbanistica comunale in Campania, aggiornato alla data del 30 giugno 2017. L’elaborazione è stata svolta attraverso l’analisi dettagliata dei Bollettini Uffi- ciali della Regione Campania (BURC) a partire dal 2004, anno di emanazione della nuova Legge Regionale sul Governo del territorio, nonché attraverso le informazioni reperibili dai siti Internet dei singoli comuni.
I risultati della ricerca sono consultabili on-line grazie ad una piattaforma web dedicata, con annessa mappa Web-GIS open access, in cui è possibile visualizzare tutte le informazioni di- sponibili relative ad ogni singolo comune della Campania (Figura 1).
In particolare, oltre ad ottenere una sintesi grafica sinottica dello stato di pianificazione
urbanistica per i 550 comuni della Regione, è possibile leggere la loro “storia urbanistica”, cioè l’insieme di informazioni relative agli strumenti urbanistici vigenti così come si sono susseguiti negli anni.
Dunque, cliccando con il cursore del mouse all’interno del’area di un comune di interesse si ottengono le seguenti informazioni corredate dall’anno di riferimento:
• PdF: Programma di Fabbricazione;
• PdF_Var: Variante al Programma di Fabbri- cazione;
• RUEC: Regolamento Urbanistico Edilizio Comunale;
• RUEC_Var: Variante al Regolamento Urba- nistico Edilizio Comunale;
• PRG: Piano Regolatore Generale; • PRG_Var: Variante al Piano Regolatore
Generale;
• PUC_Avvio: Avvio al procedimento di Piano Urbanistico Comunale;
• PUC_Prelim: Preliminare di Piano Urbanisti- co Comunale;
• PUC_Dep: Deposito proposta di Piano Urbanistico Comunale;
• PUC_Adoz: Adozione del Piano Urbanisti- co Comunale;
• PUC_Approv: Approvazione del Piano Urbanistico Comunale;
• PUC_Var: Variante al Piano Urbanistico Comunale.
I risultati della ricerca mostrano che circa l’87% dei comuni della Regione è sprovvisto di PUC, e pertanto solo il 13% ne è dotato; tuttavia un ulteriore 40% dei comuni campani ha avviato l’iter procedurale per la formazione del Piano (Figura 2).
Riguardo ai tempi di formazione dello stru- mento urbanistico comunale si è registrata una media di circa quattro anni e mezzo. Le procedure hanno fatto comunque registrare un incremento nel numero di attivazioni ed una riduzione dei tempi di formazione successiva- mente alla emanazione del Regolamento sul Governo del territorio del 2011. Infatti, nel periodo 2005-2011 sono stati approvati 21 PUC, mentre nel periodo 2011-2017 ulteriori 47 PUC. La provincia che presenta il maggior numero di Piani approvati è quella di Salerno (20), seguita rispettivamente da Avellino (17), Caserta (15), Benevento (9) e Napoli (7). Le procedure in itinere mostrano, in ogni caso, un
sostanziale equilibrio tra le diverse province. La ricerca sarà aggiornata nel tempo con cadenza possibilmente semestrale ed anche mi- gliorando la qualità delle informazioni dispo- nibili; a tale proposito sono stati contattati per email tutti i comuni della Regione Campania richiedendo loro la verifica dei dati immessi ed un supporto nell’aggiornamento delle informa- zioni.
Un’ulteriore idea, allo scopo di incentivare i comuni nel perseguire strategie di sviluppo sostenibile e valori sociali condivisi, è quella di istituire un premio annuale ai PUC che si contraddistinguono per approccio scientifico e tempi di elaborazione, riconoscendo all’Am- ministrazione comunale l’impegno e l’efficacia nel processo pianificatorio.
Come si è notato sopra i PUC approvati nella Provincia di Napoli (ora Città Metropolitana) sono in numero esiguo, seppure diversi comu- ni hanno già avviato l’iter di formazione. La carenza della pianificazione a scala comunale può comportare il rischio che nella costruzione del futuro Piano Strategico di livello metropoli- tano non vengano appieno recepite le istan- ze che provengono dai territori e ne venga depotenziato il ruolo di coordinamento. Si tratta di una questione particolarmente signi- ficativa anche alla luce della perimetrazione delle “zone omogenee” previste dalla Legge Delrio allo scopo di favorire il coordinamento di specifiche funzioni.
Note
1. Riscatto Urbano è un’associazione di giovani urbanisti nata a Na- poli nel 2014. Al suo interno confluisce oggi un team di giovani provenienti da realtà formative e professionali diverse ma acco- munati dalla voglia di creare un luogo dove promuovere progetti innovativi e svolgere attività di ricerca per contribuire a generare strategie di rigenerazione urbane e territoriale. In particolare, la ricerca Star4Planning è stata avviata nel maggio 2016 con il coordinamento del prof. Pasquale De Toro ed il gruppo di lavoro formato da: Francesco Abbamonte, Francesco Frulio, Marco Lau- ro e Roberto Musumeci. Si ringraziano per il supporto nel repe- rimento ed elaborazione dei dati i tirocinanti Andrea Graziano e Stefano Perna.
Fig. 1 - Piattaforma web del progetto di ricerca
Fig. 2 - Stato della pianificazione urbanistica in Campania