Circolazione delle persone e integrazione giuridica

e operativa paneuropea: prospettive di ordinamenti integrati in ordinamento unico

Unione Europea, Consiglio d’Europa e Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE) operano «partageant les mêmes va-leurs».7 I loro obiettivi sono quelli della «difesa di [tali] valori comuni» conformemente ai «princìpi dell’Atto finale di Helsinki [del 1975] e agli obiettivi della Carta di Parigi [del 1990]», a quelli dello «sviluppo e con-solidamento della democrazia e dello Stato di diritto nonché del rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali».8

Un passaggio importante è rappresentato al riguardo dal Terzo Vertice dei Capi di Stato e di Governo dei Paesi membri del Consiglio d’Europa, chiusosi con l’adozione di una dichiarazione politica e di un piano d’azio-ne proiettati verso un futuro di «unità pad’azio-neuropea», da approfondire pur nell’alternarsi delle situazioni di crisi (testi in http://www.coe.int/t/dcr/ summit/default_IT.asp). La promozione dei diritti dell’uomo, della demo-crazia e dei princìpi dello Stato di diritto, fondata su un patrimonio costi-tuzionale comune, deve dunque in questo senso coinvolgere il Consiglio d’Europa (con particolare attenzione all’applicazione della Convenzione di Salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali), l’Unione Europea (che il 14° Protocollo della Convenzione di salvaguardia e l’art. 6 TUE predispongono a far diventare parte contraente della Convenzione stessa) e anche l’OSCE. Con quest’ultima occorre «garantir une coopéra-tion opéracoopéra-tionnelle renforcée», in vista di «faire de l’Europe une

commu-nauté créative, ouverte à la connaissance et à la diversité des cultures, une communauté civique et solidaire».9

7 Risoluzione dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa n. 1177/1999, par. 4.

8 Commissione delle Comunità europee, Comunicazione al Consiglio e al Parlamento Eu-ropeo su L’Unione Europea e gli aspetti della politica in materia di diritti dell’uomo: da Roma

a Maastricht e oltre, COM(95) 567 def. del 22 novembre 1995, passim.

spe-Trasformazioni e crisi della cittadinanza sociale

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Ragionare in termini di unità o, meglio, di integrazione giuridica ed operativa «paneuropea» obbliga a considerare gli anzidetti contesti di cooperazione istituzionale internazionale regionale-continentale; essi comportano il coinvolgimento di ventotto Stati nell’Unione Europea,10 con l’aggiunta di altri diciannove per il Consiglio d’Europa e di ulteriori dieci soggetti internazionali (Santa Sede compresa) per l’OSCE.

La riforma determinata dall’entrata in vigore, nel dicembre 2009, del Trattato di Lisbona ha orientato a propria volta l’Unione secondo un quadro disciplinare più unitario rispetto al precedente grazie alla fusione di primo e terzo ‘pilastro’, sostanzialmente riprendendo il percorso imboccato dal «Trattato costituzionale»11 benché in quest’ultimo l’unità strutturale delle fonti primarie dell’Organizzazione fosse (quasi) completa, per quanto assai complessa,12 mentre oggi rimangono distinti i Trattati sull’Unione, sul suo funzionamento e la Carta dei diritti, oltre al Trattato istitutivo della CEEA. In materia di politica estera di sicurezza, e di difesa, comune perman-gono specificità di disciplina cui comunque non vanno sottratti spunti di unitarietà quando si pensi, coinvolgendo così i rapporti fra OSCE e Unione Europea, al fatto che l’Unione dell’Europa Occidentale13 ha esaurito la pro-pria ragion d’essere, conseguendosene il trasferimento delle competenze14

proprio all’Unione Europea, la quale le esercita sulla base dell’art. 42, par. 1, TUE che menziona le «missioni […] per garantire il mantenimento della pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai princìpi della Carta delle Nazioni Uni-te». La riforma introdotta col Trattato di Lisbona ha così meglio chiarito i compiti che proprio l’Unione è messa in grado di ricoprire ai fini della definizione di una politica di sicurezza comune; ma soltanto la prassi potrà confermare l’efficacia del nuovo assetto, che dovrebbe avere un punto di

cificati nel Piano d’azione (corsivo aggiunto). Vedi per tali fonti, nonché per la Dichiarazione congiunta Consiglio d’Europa/OSCE sul «desiderio reciproco di consolidare la cooperazione tra le due grandi Organizzazioni», l’indirizzo Internet cit. a nota 14.

10 Vedi il Trattato di adesione della Croazia (GUUE L 112 del 24 aprile 2012).

11 Il testo dell’abbandonato Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa è in GUUE C 310 del 16 dicembre 2004.

12 Restava a sé stante, anche secondo quella costruzione normativa, il Trattato istitutivo della Comunità Europea dell’energia atomica, ma com’è noto venivano ricondotte ad unità sia il Trattato istitutivo della Comunità Europea (comprese le competenze attribuite per effetto della scadenza del Trattato istitutivo della Comunità Europea del carbone e dell’ac-ciaio) sia la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione.

13 Istituita dal Trattato di Bruxelles del 1948, con compiti di sicurezza e di difesa (per la quale si veda Rinoldi 2011, pp. 349 sgg.).

14 Come d’altro canto il Trattato CECA, giunto a scadenza (il 23 luglio 2002) per effetto del decorso dei cinquant’anni di cui al proprio art. 9, ha visto confluire nella Comunità Europea (già Comunità Economica Europea) le competenze da esso regolate.

forza – e di coordinamento fra l’altro con l’OSCE – nell’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

Aspetto importante di novità nel senso dell’unitarietà, capace di com-portare sviluppi assai significativi anche di ordine sistematico, è per l’U-nione Europea la disciplina che viene oggi a regolare il conseguimento e l’articolazione di quello «spazio di libertà, sicurezza e giustizia» che già nel preambolo della nuova versione del Trattato di Unione si vede indicato come risposta all’esigenza degli Stati membri di mettere in sintonia «la libera circolazione delle persone» e «nel contempo la sicurezza dei loro popoli» (considerando 12).

A fronte dell’ «importanza storica della fine della divisione del conti-nente europeo» e della «necessità di creare solide basi per l’edificazio-ne dell’Europa futura»,15 la «nuova tappa nel processo di integrazione europea» (considerando 1 preambolo TUE) comporta quindi di «portare avanti il processo di un’unione sempre più stretta fra i popoli d’Europa» (considerando 13 preambolo TUE) «in un contesto istituzionale unico» (considerando 7 preambolo /UE), già prevedendosene «ulteriori passi» (considerando 14 preambolo TUE).

Si diceva degli sviluppi di carattere sistematico che possano conseguire dal processo di realizzazione di uno «Spazio di libertà, sicurezza e giusti-zia», la cui disciplina a partire dai Trattati di Unione – compresa quella Carta dei diritti fondamentali che con essi condivide lo stesso valore giuri-dico – trovi ampliamento e coordinamento con la Convenzione di salvaguar-dia dei diritti dell’uomo, la Convenzione sullo status dei rifugiati del 1951 e altri strumenti pattizi o ambiti di cooperazione istituzionale soprattutto regionale-continentale. Da questa prospettiva si tratta di leggere il sistema europeo delle fonti alla luce delle sopra accennate evoluzioni (di recente Torregrossa 2011; Rovagnati 2010), senza tralasciare punti di partenza come quelli, suggestivi, che hanno tracciato la teoria della CECA quale «ordinamento sovrano» (Benvenuti 1961, pp. 1 sgg.), passando per l’impo-stazione del passaggio dalle Comunità all’Unione in termini di geometria frattale, utile a rappresentare l’immagine di realtà caotiche (Predieri 1997, pp. 255 sgg.), conseguentemente fino alla comprensione della «natura [giu-ridica] dell’ordinamento europeo» secondo quella misura del disordine, tratta dalla fisica con applicazioni inizialmente nella termodinamica, che è il principio di entropia (Bin 2011, pp. 363 sgg.). E si arriva anche, nell’ap-prezzamento del rapporto fra ordinamenti interni da un lato, e dell’Unio-ne dall’altro,16 all’«esperimento mentale» (Bartole 2008, p. 121) volto ad

15 Come d’altro canto il Trattato CECA, giunto a scadenza (il 23 luglio 2002) per effetto del decorso dei cinquant’anni di cui al proprio art. 9, ha visto confluire nella Comunità Europea (già Comunità Economica Europea) le competenze da esso regolate.

16 Oltre la questione del primato ovvero della prevalenza di norme di quest’ultima su quelle dei primi: Mirabelli 2012, pp. 23 sgg.).

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abbandonare la configurazione dell’autonomia e distinzione reciproca, pur nel coordinamento,17 per avviarsi a riconoscere «che gli ordinamenti integrati costituiscono un unico ordinamento».18

3 Persona fisica e spazio di libertà, sicurezza e giustizia all’incrocio