La pronuncia della Corte Costituzionale 5 aprile 2012, n. 80131 ha tratto origine dal ricorso
della Regione Toscana (a cui sono stati poi riuniti i ricorsi delle Regioni Puglia, Umbria e Veneto) che aveva promosso le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, del D.lgs. 79/ 2011 Cod. turismo e degli artt. 2, comma 2, 8, comma 2, 16, commi 1 e 2, 20, comma 2, 21, commi 1, 2 e 3, 23, commi 1 e 2, e 24 dell’allegato 1 del citato D.lgs., per violazione degli artt. 76, 77, primo comma, 117, terzo e quarto comma, 118, primo comma, della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione.
Per la ricorrente il Governo avrebbe emanato un nuovo testo normativo al fine di disciplinare organicamente la materia del turismo senza previa attribuzione di delega e senza coinvolgere le Regioni.
A seguito della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione operata nel 2001 infatti, la materia de qua - già attribuita alla competenza legislativa concorrente - è rientrata tra quelle di competenza residuale delle Regioni ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost. Lo Stato, dunque, non è legittimato a creare una legge quadro sul turismo né un Codice in grado di raggruppare in maniera organica norme riguardanti la stessa materia. Esso è soltanto abilitato ad emanare leggi quadro o Codici esclusivamente nelle materie di competenza concorrente ovvero nelle materie di sua esclusiva competenza132.
La Regione Toscana non riteneva conforme il Codice del Turismo ai principi poc’anzi richiamati, avendo lo Stato disciplinato organicamente l’intera materia del turismo ed essendosi spinto oltre una normale regolamentazione di profili per i quali l’attrazione in sussidiarietà legittimerebbe l’intervento dello stesso; di qui l’impugnazione per contrasto con gli artt. 117, comma 4, e 118, comma 1, Cost133.
131 Corte Cost., 5 aprile 2012, n. 80, in Giust. Civ., 2012, I, p. 1388 ss.
132 In proposito, la ricorrente ha richiamato la giurisprudenza costituzionale sul riparto di competenze in
materia di turismo a partire dalla sentenza n. 197 del 2003, con la quale la Corte ha riconosciuto che, nel nuovo assetto delineato dalla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), la materia “turismo” è assegnata alla potestà legislativa residuale regionale.
133 In particolare, tra le norme impugnate era appunto censurato l’art. 2 che, rubricato “Principi sulla
produzione del diritto in materia turistica”, asseriva che «1. L’intervento legislativo dello Stato nella materia del
turismo è consentito quando il suo oggetto principale costituisce esercizio di una autonoma competenza legislativa statale esclusiva o concorrente; 2. L’intervento legislativo dello Stato in materia di turismo è, altresì, consentito quando sussistono le seguenti esigenze di carattere unitario: a) valorizzazione, sviluppo e competitività, a livello interno ed internazionale, del settore turistico quale fondamentale risorsa del Paese; b) riordino e unitarietà dell’offerta turistica italiana. A parere della ricorrente, la norma di cui al comma 2 era illegittima in quanto realizzava una avocazione da parte dello Stato delle sole funzioni legislative, senza alcun collegamento o riferimento a quelle amministrative, con inversione dello schema di chiamata in sussidiarietà elaborato dalla giurisprudenza costituzionale, ponendosi, quindi, in contrasto con le regole del riparto di
40 La Corte Costituzionale ha condotto l’analisi della fondatezza delle questioni sollevate non sull’intero D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79 bensì esclusivamente sulle singole disposizioni impugnate. Essa ha così ritenuto che l’art. 2, racchiudendo i princìpi sulla produzione del diritto in materia turistica, rappresentasse una nuova disposizione che, pur volendo adeguare la normativa ai princìpi fissati dalla giurisprudenza costituzionale, stante la sua natura andava ad incidere nei rapporti tra Stato e Regioni nella materia del turismo, uscendo dai limiti imposti dalla delega134.
L’oggetto della delega era infatti racchiuso nel formale coordinamento e nella ricomposizione logico-sistematica di uguali settori di legislazione dello Stato, con possibilità di introduzione di integrazioni o correzioni indispensabili ad un compatto riassetto normativo delle singole materie; il fine era conseguire una semplificazione normativa ed il legislatore delegato doveva raccogliere e riorganizzare le norme statali che incidevano sulla materia del turismo al fine di tutelare interessi di sicuro rilievo nazionale.
Ciò che invece non risultava consentito era, per la Consulta, disciplinare ex novo i rapporti tra Stato e Regioni nella medesima materia sulla base della cd. «attrazione in sussidiarietà» di cui all’art. 118, comma 1, Cost. 135
Con dette argomentazioni la Corte ha così evitato di censurare l’intero Codice, dichiarando illegittime le disposizioni in tema di organizzazione pubblica del turismo, quando recassero una nuova disciplina nel rapporto tra Stato e Regioni nel settore turistico non compresa nella delega
competenze e precisamente con gli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost.; l’avocazione allo Stato della funzione legislativa in relazione a materie di potestà concorrente o residuale è ammissibile solo per l’esercizio di funzioni specifiche e definite, mentre la norma impugnata si limita ad individuare obiettivi generali, realizzando per questo verso «una generalizzata ed indefinita avocazione di funzioni legislative spettanti alle Regioni».
134 I giudici hanno dunque dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1, del D.lgs. 23
maggio 2011, n. 79 (Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, nonché attuazione della Direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio) nella parte in cui dispone l’approvazione dell’art. 1, limitatamente alle parole «necessarie all’esercizio unitario delle funzioni amministrative» e «ed altre norme in materia», nonché degli artt. 2, 3, 8, 9, 10, 11, comma 1, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 20, comma 2, 21, 23, commi 1 e 2, 30, comma 1, 68 e 69 dell’allegato 1 del d.lgs. n. 79 del 2011 in quanto «esula dall’ambito della delega, quale
precisato nel punto precedente, il riassetto generale dei rapporti tra Stato e Regioni in materie non di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, Cost., in quanto la disciplina necessaria per operare tale riassetto non può rimanere ristretta alla sfera legislativa di competenza dello Stato, ma coinvolge quella delle Regioni, sia nel rapporto tra princìpi fondamentali e legislazione di dettaglio, nelle materie di competenza concorrente, sia, a fortiori, nell’esercizio del potere di avocazione da parte dello Stato di funzioni amministrative, e conseguentemente legislative, sulla base dell’art. 118, primo comma, Cost., nelle materie di competenza regionale residuale»
135 Si legge nella pronuncia della Corte, infatti, che «la cosiddetta attrazione in sussidiarietà, qualificandosi come
forma non ordinaria di esercizio, da parte dello Stato, di funzioni amministrative e legislative attribuite alle Regioni da norme costituzionali, richiede in tal senso una precisa manifestazione di volontà legislativa del Parlamento, con indicazione, tra l’altro, di adeguate forme collaborative, del tutto assente nella legge di delegazione n. 246 del 2005»
41 del Governo. In tal modo, la parte del Codice attinente al settore privatistico dei contratti di turismo organizzato, di pacifica competenza dello Stato, è rimasta intatta.
È evidente che la pronuncia della Corte Costituzionale abbia avuto un effetto demolitivo sul Codice.
La maggior parte del Codice è stato travolto, avendo la Corte ritenuto costituzionalmente illegittimi, tra gli altri, l’art. 2, che includeva “i principi della produzione del diritto in materia turistica”, l’art. 3 sul turismo accessibile, l’art. 8 sulla classificazione delle strutture ricettive, l’art. 10 sulla classificazione di standard qualitativi minimi nazionali per le imprese turistiche ricettive, l’art. 11 sulla pubblicità dei prezzi, l’intero art. 18 con le sue rilevanti ed essenziali definizioni di agenzie di viaggio e turismo di cui ai commi 1, 2, 3, insieme alle previsioni a tutela dell’affidamento del consumatore turista di cui ai commi 5 e 6. È stato poi travolto l’art. 21 sulla semplificazione degli adempimenti amministrativi relativi alle agenzie di viaggio, l’art. 68 sull’attività di assistenza del turista136 e l’art. 69, sulla gestione dei reclami137.
Non è stato, invece, oggetto di censura l’art. 19 attinente l’obbligo di copertura assicurativa per le agenzie di viaggio e turismo a garanzia dell’esatto adempimento degli obblighi assunti verso i clienti, atteso che la disciplina in esso contenuta è «riconducibile, per prevalenza, nell’ambito della
competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile»138.
136 Per l’art. 68 «Il Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo, nell’ambito delle attività istituzionali,
assicura l’assistenza al turista, anche attraverso cali center. È altresì istituito lo sportello del turista, attivo ai recapiti e negli orari, comunicati sul sito istituzionale, presso il quale le persone fisiche e giuridiche, nonché gli enti esponenziali per la rappresentanza degli interessi dei turisti possono proporre istanze, richieste reclami nei confronti di imprese ed operatori turistici per l’accertamento dell’osservanza delle disposizioni previste nel presente codice; 2. Ai fini di assistenza il Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo assicura l’omogeneità di informazioni in ordine ai diversi servizi previsti per i turisti, anche attraverso l’individuazione di denominazioni standard, da attribuirsi a strutture pubbliche che operano in tale settore. È fatta salva la possibilità di utilizzare le procedure di negoziazione volontaria e paritetica previste dall’articolo 2, comma 2, del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28; 3. Le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono prevedere la istituzione di sportelli del turista la cui gestione può essere delegata agli enti locali».
137 Per l’art. 69 «Il Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo, ricevuta l’istanza di cui all’articolo 68,
avvia senza ritardo l’attività istruttoria, informando contestualmente il reclamante, l’impresa o l’operatore turistico interessato, entro il termine di quindici giorni dal ricevimento dell’istanza; 2. Nel corso dell’istruttoria il Dipartimento per e lo sviluppo e la competitività del turismo può richiedere dati, notizie o documenti ai soggetti proponenti il reclamo, alle imprese, agli operatori turistici e ai soggetti sui quali esercita la vigilanza, che rispondono nel termine di trenta giorni dalla ricezione della richiesta. In tale caso il procedimento è sospeso fino alla scadenza del suddetto termine; 3. Il Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo comunica ai soggetti di cui al comma 2 l’esito dell’attività istruttoria entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione del reclamo, fatti salvi i casi di sospensione dovuti alla richiesta di informazioni o all’acquisizione di dati; 4. Il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro delegato disciplina con regolamento la procedura di gestione reclami, da svolgere nell’ambito delle attività istituzionali, che si conclude entro il termine di sessanta giorni dalla ricezione del reclamo».
42 Il risultato della pronuncia della Corte Costituzionale n. 80 del 2012 è il ritorno ad un assetto normativo frammentato ed incerto in tema di turismo139: su questo tema, taluni hanno
riflettuto sull’opportunità di riportare il turismo fra le materie di competenza legislativa concorrente140
7. La Direttiva (UE) 2015/2302 del 25 novembre 2015, relativa ai pacchetti turistici