Con l’evoluzione del mercato del turismo si è andata delineando nel tempo la creazione di una nuova forma di impresa, quella turistica179. Ed in effetti all’interno della l. 29 marzo 2001 n.
178 V. Giudice di Pace Torino, 28 gennaio 2016, sent. n. 505/16. Il giudice, citando l’art. 945 del D.lgs.
96/2005 (Revisione del codice della Navigazione in materia aeronautica), ha emesso una sentenza con le seguenti motivazioni: «Se la partenza del passeggero è impedita per causa a lui non imputabile, il contratto è risolto e il
vettore restituisce il prezzo del biglietto pagato. A buon diritto - gli attori potevano temere per la propria incolumità fisica non essendo garantito uno standard minimo di sicurezza nello stato di destinazione del viaggio come documentato sia a livello nazionale che internazionale». Il vettore aereo, allora, deve essere condannato al rimborso del biglietto
all’utente che ha rinunciato al viaggio nel Paese estero «per la gravissima situazione politica che lo agita, salvo che
la compagnia aerea dimostri di avere informato il passeggero, al momento dell’acquisto del biglietto, dell’impossibilità del rimborso del prezzo. Infatti la clausola contrattuale relativa alla non rimborsabilità dei biglietti si considera come vessatoria, quindi, per essere valida, deve essere appositamente firmata dal consumatore con una seconda sottoscrizione (ulteriore rispetto a quella apposta alla fine del contratto), al fine di portare quest’ultimo a conoscenza della perdita del diritto al rimborso».
179 Non si può, però, ritenere che l’impresa turistica addirittura possa dar luogo ad una nuova nozione di
impresa che si affianchi a quelle tradizionali di impresa industriale, impresa commerciale ed impresa agricola: v. FRANCESCHELLI V., Manuale di diritto del turismo, cit., p. 59.
61 135 che, come sopra esposto, ha costituito la prima vera riforma organica sul diritto del turismo, compare una nozione ampia ed unitaria di impresa turistica180.
Tale concezione è stata recuperata dal D.lgs. 23 Maggio 2011 n. 79, c.d. Codice del turismo che, all’art. 4 comma 1 enuncia come «siano imprese turistiche quelle che esercitano attività economiche,
organizzate per la produzione, la commercializzazione, l’intermediazione e la gestione di prodotti, di servizi, tra cui gli stabilimenti balneari, di infrastrutture e di esercizi, compresi quelli di somministrazione facenti parte dei sistemi turistici locali, concorrenti alla formazione dell’offerta turistica».181 La citata previsione ha l’intento
di superare la pregressa distinzione tra imprese recettive ed extra-ricettive ricomprendendole entrambe nel medesimo inquadramento normativo182.
Circa la definizione di agenzia di viaggio e di turismo, invece, si può ancora fare riferimento all’accordo Stato-Regioni sottoscritto in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano del 14 febbraio 2002, con il quale è stata espressa l’intesa all’adozione del D.P.C.M. 13 settembre 2002183 di
recepimento dell’accordo fra lo Stato, le Regioni e le Province autonome sui principi per l’armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico. Tale intesa può ancora considerarsi in vigore in quanto prodotta in base all’art. 4 del D.lgs. 28 agosto 1997, n. 281184
180 Per l’art. 7 comma 1 della legge l. 29 marzo 2001 n. 135 «sono imprese turistiche quelle che esercitano attività
economiche, organizzate per la produzione, la commercializzazione, l’intermediazione e la gestione di prodotti, di servizi, tra cui gli stabilimenti balneari, di infrastrutture e di esercizi, compresi quelli di somministrazione facenti parte dei sistemi turistici locali, concorrenti alla formazione dell’offerta turistica». Si segnala come, inizialmente, la nozione di
impresa turistica si identificava con quella di struttura ricettiva. Essa era contenuta nell’art. 5 della l. 17 maggio 1983, n. 217 che definiva come imprese turistiche quelle che «svolgono attività di gestione di strutture
ricettive ed annessi servizi turistici», sì escludendo da tale categoria soggetti come agenzie di viaggi ed i tour operator.
181 Si segnala che accanto alla nozione di impresa turistica è stata poi sviluppata anche la nozione
autonoma di impresa turistica balneare, contenuta nell’art. 11, comma 6, l. 15 dicembre 2011, n. 217, che all’art. 11, come modificato dall’art. 34 quater, d. l. 18 ottobre 2012, n. 179, convertito nella l. 17 dicembre 2012 n. 221, che definisce imprese turistico-balneari le attività di ristorazione o di somministrazione di bevande e alimenti, noleggio e imbarcazione di natanti, gestione strutture ricettive ed attività ricreative e sportive e gli altri esercizi commerciali che si svolgono su beni del demanio marittimo, ovvero le attività di stabilimento balneare, anche quando le strutture siano ubicate su beni diversi dal demanio marittimo.
182 Oggi, quindi, sono ricomprese nella nozione di attività ricettive sia soggetti come ad esempio le imprese
di ristorazione, i pubblici esercizi ed i parchi divertimento sia quelle attività dirette alla produzione di servizi per l’ospitalità esercitata dalle strutture ricettive, quali, oltre al servizio ricettivo in sé, l’uso esclusivo di strutture a carattere ricreativo (piscine, campi da tennis, centri benessere, ecc.), nonché attività come la somministrazione agli ospiti di alimenti e bevande, giornali, pellicole per registrazione fotografiche o audiovisive, strumenti informatici, e finanche giri turistici in loco, organizzazione di congressi.
183 Pubblicata in G.U. n. 225 del 25 settembre 2002.
184 V. D.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, “Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle Regioni, delle province e dei comuni,
62 come libero accordo in una materia di esclusiva competenza regionale, a prescindere dall’avvenuta abrogazione della l. 29 marzo 2001 n. 135 ad opera del D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79, c.d. Codice del turismo.
L’art. 1, comma 2, lett. b, punto 4, dell’atto di accordo tra Stato e Regioni, recepito dal D.P.C.M. 13 settembre 2002, individua tra le principali tipologie di valenza generale relativamente alle attività turistiche, «le attività di tour operator e di agenzia di viaggio e turismo, che esercitano
congiuntamente o disgiuntamente attività di produzione, organizzazione e intermediazione di viaggi e soggiorni e ogni altra forma di prestazione turistica a servizio dei clienti, siano esse di incoming che di outgoing. Sono altresì imprese turistiche quelle che esercitano attività locali e territoriali di noleggio, di assistenza e di accoglienza ai turisti. Sono escluse le mere attività di distribuzione di titoli di viaggio».
L’accordo aggiunge poi, alla lettera f) del medesimo art. 1 comma 2 punto 4, che le agenzie di viaggio svolgono attività di produzione, organizzazione ed intermediazione di viaggi, compresa l’assistenza e l’accoglienza ai turisti, nonché l’intermediazione del soggiorno all’interno di strutture ricettive escludendo la mera locazione immobiliare.
In questo modo l’accordo del 2002 sembra delineare una distinzione tra tour operator e agenzia di viaggio e turismo.
Tale distinzione appare nella legislazione di alcune Regioni185 che distinguono tra le
agenzie di viaggio che organizzano viaggi e soggiorni senza vendita diretta al pubblico, o tour
operator, ma avvalendosi di agenzie di intermediazione, e agenzie con vendita diretta al pubblico
di viaggi organizzati da altre agenzie o in proprio, o travel agent. Tale classificazione rievoca la distinzione privatistica tra organizzatore del viaggio ed intermediario nella vendita dei pacchetti turistici contenuta nel Codice del turismo prima delle modifiche apportate dal D.lgs. 21 Maggio 2018, n. 62186 e ciò verosimilmente accade anche in quanto, con l’abrogazione dello stesso Codice
con la Conferenza Stato - città ed autonomie locali”, pubblicato in G.U. Serie Generale n. 202 del 30 agosto 1997.
185 V. Regione Lombardia, l.R. n. 15/2007, art. 81, o Regione Emilia Romagna, l.R. n. 7/2003, art. 2. La
Regione Marche, invece, definisce le agenzie di viaggio e turismo «le imprese che esercitano, congiuntamente o
disgiuntamente, le attività di produzione, organizzazione, intermediazione e vendita di viaggi e soggiorno con le seguenti caratteristiche: a) organizzazione e intermediazione di viaggi e turismo con la sola vendita diretta al pubblico, comprese l’assistenza e la consulenza ai turisti; b) produzione, organizzazione e intermediazione di viaggi e soggiorni senza vendita diretta al pubblico»: v. art. 58, l.R. 11 luglio 2006, n. 9, Testo unico delle norme regionali in materia di
turismo, pubblicata su BU 20 luglio 2006, n. 73
186 Tali nozioni erano contenute nell’art. 33, comma 1, lett. a e b del Codice del Turismo prima delle
modifiche apportate dal D.lgs. 21 maggio 2018 n. 62. In particolare, si prevedeva che l’organizzatore (o
tour operator) fosse il soggetto che si obbligava, in nome proprio e verso un corrispettivo forfetario, a
procurare a terzi pacchetti turistici, realizzando la combinazione degli elementi dei pacchetti o offrendo al turista, anche tramite un sistema di comunicazione a distanza, la possibilità di realizzare
63 a seguito della pronuncia della Corte Costituzionale, le Regioni hanno inteso modellare le proprie norme sulla base di quanto comunque era stato normato e definito dal legislatore nazionale.
Dunque una distinzione può dirsi operante solo con riferimento alle specifiche attività esercitate dalle agenzie, mutate sensibilmente nel tempo ed oggi ben lontane da quel ruolo di mera intermediazione tra vettori e turisti187
Ne consegue che la figura di agenzia di viaggio e turismo può considerarsi, almeno in via tradizionale sul versante pubblicistico, come una sintesi, ponendosi nel suo interno una bipartizione di fondo tra agenzie che producono pacchetti turistici - ossia forniscono un servizio di completa organizzazione di viaggio188- qualificabili come tour operator ed agenzie che si limitano
a vendere viaggi già confezionati o a fornire servizi turistici separati o isolati - assicurando quindi servizi di intermediazione di viaggio- classificabili come travel agent189.
A dire il vero, l’art. 18 del D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79, c.d. Codice del turismo, abrogato
in toto dalla sentenza della Corte Costituzione 5 aprile 2012, n. 80 aveva introdotto un’ampia
nozione di agenzia di viaggio190 che, in parte riproducendo quella del richiamato Accordo Stato-
Regioni del 2002, specificava che doveva esser considerata come tale anche l’impresa turistica che non effettuava la vendita diretta al pubblico dei servizi turistici prodotti od organizzati. Tale nozione consentiva di ricomprendere nella nozione pubblicistica di agenzia di viaggio anche i tour
autonomamente tale combinazione; mentre era intermediario (agenzia di viaggio o travel agent) chi vendeva o si obbligava a procurare a terzi verso corrispettivo forfetario pacchetti turistici realizzati da altri o singoli servizi turistici disaggregati.
187 L’attività delle agenzie di viaggio è stata, originariamente, ricondotta alla disciplina del mandato. Cfr.
sul punto STANGHELLIN L., Viaggio (contratto di), in Noviss. dig. it., Appendice, VII, Torino, 1987, p. 1128 ss.
188 Cfr. SILIGARDI M., La responsabilità dell’impresa turistica: esperienze giuridiche e raffronto, 1989, p. 268,
afferma che l’attività dell’organizzazione di viaggi non si esaurisce nel compimento dei singoli atti giuridici nell’interesse dell’utente, ma riguarda una serie più ampia di prestazioni.
189 MALO M.-PERINI A., Manuale di diritto del turismo, cit., p. 160; sul punto, v. anche FEDERICI R.,
Turismo, Trattato di diritto amministrativo europeo, Vol. 1, a cura di Chiti M.P, Greco G., Milano, 2007, pp.
2364 ss.
190 L’art. 18 del D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79 prima della sua abrogazione stabiliva che «1. Le agenzie di
viaggio e turismo sono le imprese turistiche che esercitano congiuntamente o disgiuntamente attività di produzione, organizzazione ed intermediazione di viaggi e soggiorni e ogni altra forma di prestazione turistica a servizio dei clienti, siano essi di accoglienza che di assistenza, con o senza vendita diretta al pubblico, ivi compresi i compiti di assistenza e di accoglienza ai turisti, in conformità al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206. 2. Sono, altresì, considerate agenzie di viaggio le imprese esercenti in via principale l’organizzazione dell’attività di trasporto terrestre, marittimo, aereo, lacuale e fluviale quando assumono direttamente l’organizzazione di viaggi, crociere, gite ed escursioni comprendendo prestazioni e servizi aggiuntivi rispetto a quelli strettamente necessari al trasporto ed altresì quelle che esercitano attività locali e territoriali di noleggio, nonché ogni altra impresa che svolge attività ricollegabili alle precedenti.3. Sono escluse le mere attività di distribuzione di titoli di viaggio».
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operator, quasi a sollevare l’interprete da indagini volte ad appurare i margini di applicabilità anche
ai medesimi della disciplina pubblicistica relativa alle agenzie di viaggio.
D’ altra parte non è vietato alle agenzie di viaggi di comportarsi nella sostanza anche come organizzatori di viaggi, facendo convergere le qualità di grossista (tour operator) e dettagliante (agenzie di viaggio) secondo la distinzione pragmaticamente tracciata da una parte della dottrina191.
E peraltro, con l’avvento di internet nel settore turistico, soprattutto in relazione all’intermediazione on-line nell’acquisto dei servizi turistici, sotto taluni aspetti risulta assai difficoltoso distinguere nettamente il tour operator dal mero travel agent192
L’art. 18 del D.lgs. 23 Maggio 2011 n. 79, c.d. Codice del turismo prevedeva anche una disciplina volta a tutelare il consumatore-viaggiatore, imponendo alle agenzie di viaggio di adottare denominazioni appropriate, evitando quelle idonee a trarre in inganno sul tipo di attività svolta e vietando altresì l’uso, nella ragione o nella denominazione sociale o in qualsiasi comunicazione al pubblico, delle parole agenzia di viaggio, agenzia di turismo, tour operator, mediatore di viaggio ovvero di altre parole e locuzioni, anche in lingua straniera, idonee ad indurre confusione sulla legittimazione allo svolgimento dell’attività di agente di viaggio di soggetti che non la svolgessero.
Le agenzie di viaggio possono farsi rientrare nella categoria delle imprese turistiche a carattere privatistico avente scopo di fornire servizi turistici dietro corrispettivo. La normativa di riferimento è prevalentemente quella di diritto privato che si applica ai rapporti tra l’agenzia e la propria clientela mediante stipulazione di contratti di viaggio.
Sul punto, la disciplina di riferimento è dapprima stata costituita dalla Convenzione internazionale di Bruxelles sul contratto di viaggio del 23 aprile 1970, poi dalla Direttiva 90/314/CE concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti tutto compreso, infine dalle norme
191 Cfr. MOLFESE F., Il contratto di viaggio e le agenzie turistiche, Padova, 2006, pp. 336 ss. Parte della dottrina
osserva come il termine grossista vada usato semmai per una agenzia di viaggi che acquista il pacchetto preconfezionato da un tour operator e lo colloca sul mercato con il proprio nome, tramite propri canali, con proprie responsabilità, considerando, però tale ricostruzione come non corretta in quanto detta impresa può considerarsi a tutti gli effetti un tour operator che alimenta il processo di concorrenza e contribuisce all’estensione del mercato. V. anche GRASSO M., Le imprese di viaggio. Analisi strategica e
politiche di marketing per il vantaggio competitivo, Collana Azienda Moderna, Milano, 2012, p. 199, FRAGOLA
U., Il comune turistico, Firenze, 1986, p. 70. Trattasi di classificazione ormai superata invece per BECHERI E., BIELLA A., L’intermediazione della filiera del turismo organizzato, Maggioli, Santarcangelo di Romagna (RN), 2013, p. 104.
65 nazionali quali il D.lgs. 17 marzo 1995, n. 111 le cui disposizioni sono state poi trasfuse nel Codice del Consumo, inserito poi nel D.lgs. 23 maggio 2011 n. 79, c.d. Codice del turismo. Oggi, rileva quanto previsto agli artt. 32ss del Codice del turismo così come modificato, da ultimo, dal D.lgs. 21 Maggio 2018 n. 62.
In materia di agenzie di viaggio e turismo, vi è poi da segnalare tutta la normativa di diritto amministrativo riguardante principalmente le condizioni per esercizio di una agenzia di viaggio, al fine di affermare l’interesse pubblico al possesso di adeguata capacità professionali ed organizzative in capo agli operatori del settore.
Per molto tempo l’esercizio delle attività di agenzia di viaggi e turismo era subordinato al rilascio di un provvedimento di autorizzazione amministrativa, affidato alle Regioni: tale disciplina trovava le sue origini nell’art. 9, comma 2, della l. n. 217 del 1983, ora abrogata193
Con l’entrata in vigore del D.lgs. 23 maggio 2011, n. 79 c.d. Codice del turismo, anche per le agenzie di viaggio viene prevista la “SCIA – Segnalazione certificata di inizio attività” 194, per
effetto del rinvio dell’art. 21 del Codice all’art. 19 della l. n. 241 del 1990195
E dunque per aprire, modificare o cessare un’attività di agenzia viaggi e turismo occorre presentare, esclusivamente per via telematica al SUAP (Sportello Unico Attività Produttive) del Comune ove si si vuol intraprendere l’attività economica, una SCIA. Invece, la determinazione dei requisiti professionali indispensabili all’ottenimento dell’abilitazione all’esercizio della
193 L. 17 maggio 1983, n. 217, Legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la
qualificazione dell’offerta turistica, pubblica su GU del 25 maggio 1983, n. 141. Accanto all’autorizzazione amministrativa, l’art. 9 della l. n. 217 del 1983 disponeva, al comma 5, la necessità, al fine di aprire un’agenzia di viaggio, di ottenere il rilascio del nulla osta da parte dell’autorità di pubblica sicurezza, con il quale si verificava la situazione penale del richiedente ai sensi degli artt. 11 e 12 del R.d. n. 773 del 1931338 (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza) adempimento non più richiesto a seguito dell’abrogazione della norma in commento.
194 Per l’art. 21, comma 1, Codice del Turismo «L’apertura, il trasferimento e le modifiche concernenti l’operatività
delle agenzie di viaggi e turismo, sono soggette, nel rispetto dei requisiti professionali, di onorabilità e finanziari previsti dalle leggi delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano, alla segnalazione certificata di inizio attività nei limiti ed alle condizioni di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241».
195 Detta norma dispone che, per le attività il cui rilascio di un’autorizzazione dipenda esclusivamente
dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale, è sufficiente una segnalazione dell’interessato, corredata di certificazioni sostitutive di dichiarazioni, atto di notorietà e attestazioni di tecnici, quando previste dalla normativa vigente, (art. 19, comma 1). L’interessato potrà iniziare l’attività già dal momento della presentazione della segnalazione (art. 19, comma 2), che potrà avvenire con posta raccomandata con avviso di ricevimento, ad eccezioni dei procedimenti per cui è previsto l’utilizzo esclusivo della modalità telematica, nel qual caso la segnalazione si considererà presentata al momento della ricezione da parte dell’amministrazione (art. 19, comma 1, ultimo periodo).
66 professione di agente di viaggio e turismo, a seguito dell’abrogazione della l. n. 217 del 1983 che all’art. 9 ne dettava la disciplinava, è rimessa alle singole Regioni. Esse comunque hanno sostanzialmente riprodotto il dettato normativo della legge abrogata, e quindi l’ottenimento dell’abilitazione è subordinato ad un esame, superato il quale si assume la qualifica di Direttore tecnico196.
La Regione Marche, ad esempio, ha individuato quali requisiti professionali la conoscenza da parte del Direttore tecnico dell’amministrazione e organizzazione delle agenzie; la conoscenza di tecnica, legislazione e geografia turistica, e, infine, la conoscenza di almeno due lingue straniere, di cui una compresa tra inglese, francese, tedesco e spagnolo197, riproducendo in sostanza i
requisiti fissati dall’abrogata l. n. 217 del 1983, per poter superare l’esame di abilitazione professionale198.
Alcune Regioni199 prevedono la tenuta di un elenco, o albo dei Direttori tecnici delle
agenzie di viaggio a cui possono iscriversi coloro che abbiano superato l’esame di abilitazione, anche in altre Regioni.
Allo scopo di tutelare l’utente sussiste un obbligo di stipula, per le agenzie di viaggio e turismo, di polizze assicurative, a garanzia dell’esatto adempimento degli obblighi assunti verso i clienti con il contratto di viaggio in relazione al costo complessivo dei servizi offerti, polizze assicurative di responsabilità civile e l’obbligo di deposito cauzionale.
Infine, occorre evidenziare che le agenzie di viaggio, oltre alle attività tradizionali consistenti nella produzione, organizzazione di viaggi e soggiorno ed intermediazione, con o senza vendita al pubblico, esercitate in maniera congiunta o disgiunta, possono svolgerne anche
196 Egli ha la responsabilità tecnica dell’agenzia e dunque è una figura indispensabile per l’apertura di una
agenzia.
197 V. l’art. 64, l.R. Marche n. 9 del 2006.
198 L’art. 9, comma 2 della l. n. 217 del 1983, fissa quali requisiti per poter superare l’esame di abilitazione
professionale: «a) conoscenza dell’amministrazione e organizzazione delle agenzie di viaggio; b) conoscenza di tecnica,
legislazione e geografia turistica; c) conoscenza di almeno due lingue straniere».
199 La Regione Marche, ad esempio, all’art. 66, della l.r. n. 9 del 2006, rubricato «Elenco regionale dei
direttori tecnici di agenzia», dispone che: «1. Presso il servizio regionale competente è tenuto e aggiornato l’elenco dei
direttori tecnici di agenzia. 2. Sono iscritti nell’elenco, su domanda: a) coloro che hanno ottenuto l’idoneità; b) coloro che sono in possesso dell’attestato di idoneità rilasciato presso altra Regione o Provincia autonoma o che comprovino l’iscrizione all’elenco della Regione di provenienza; c) i cittadini italiani e degli altri Stati membri dell’Unione europea per i quali ricorrono le condizioni di cui all’articolo 4 del d. lgs. n. 392 del 1991; d) i cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea, in possesso del titolo abilitante riconosciuto ai sensi della normativa vigente; e) i laureati in materia turistica con indirizzo specifico per i gestori di agenzie di viaggio e tour operator. 3. I soggetti di cui al comma 2, lettere c) e d), devono risultare, al momento della richiesta, residenti o domiciliati in uno dei Comuni della Regione. La Giunta regionale stabilisce le modalità e i criteri per la loro iscrizione. 4. L’elenco dei direttori tecnici di agenzia è pubblicato ogni anno nel Bollettino ufficiale della Regione».
67 delle accessorie o aggiuntive. In alcuni casi sono elencati in maniera dettagliata come nel caso della Regione Emilia Romagna200 che permette un numero ampio di attività accessorie consistenti
principalmente in servizi.201
La Regione Marche invece considera le attività accessorie unicamente in relazione alle strutture ricettive, definendone la disciplina all’interno del titolo II ad esse dedicato, e con esclusivo riferimento al “Capo I” sulle “Strutture alberghiere e all’aria aperta”, rubricato “Attività