La configurabilità in termini di sanzione dei provvedimenti di sospensione.

La questione dell’inquadramento tra le misure di natura sanzionatoria investe anche i provvedimenti di tipo soprassessorio, anch’essi riconducibili al più ampio fenomeno delle misure interdittive.

In tali ipotesi, il provvedimento adottato dall’Amministrazione produce effetti limitativi della sfera giuridica del destinatario, impedendo per un periodo di tempo, l’esercizio di una determinata attività ovvero lo svolgimento di un certo incarico. Caratteristica peculiare della misura è la necessaria natura transitoria ed il carattere non definitivo che la stessa deve assumere per potersi considerare tale.

Anche con riferimento alle misure di sospensione, preliminarmente occorre constatare che si tratta di fattispecie previste dal legislatore con finalità diverse, in particolare cautelari rispetto alla tutela dell’interesse pubblico perseguito221 e che, pertanto, se è possibile configurare ipotesi in cui la

221 _{Emerge, in primo luogo, la possibilità che l’intento del legislatore sia di soddisfare}

esigenze cautelari, di tutela interinale degli interessi pubblici presidiati dall’Amministrazione che adotta il provvedimento. In giurisprudenza è stata, ad esempio, evidenziata la natura cautelare dell’ipotesi di sospensione dalla carica di consigliere comunale prevista dall’art. 11, comma 1, lett. a, del d.lgs. n. 235/2012 da Cons. Stato, Sez. III, 14 febbraio 2014, n. 730, in Foro amm., 2014, 2,

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sospensione è prevista con finalità punitive, questo non è carattere intrinseco di tutte queste misure, dovendosi, dunque, accertare di volta in volta se effettivamente ci si trovi di fronte ad una sanzione.

In particolare, anche con riferimento alle ipotesi di sospensione è possibile incontrare misure dal medesimo contenuto, ma che, a seconda della ragione per la quale il legislatore ha inteso introdurle, possono assumere veste di sanzione ovvero consistere in misure prive di qualsiasi connotazione in termini afflittivi.

Il carattere di sanzione è stato espressamente negato, ad esempio, alla sospensione cautelare obbligatoria e a quella facoltativa previste dagli artt. 91e 92 del d.P.R. n. 3/1957, la prima nell’ipotesi di pendenza di procedimento penale nei confronti del dipendente, la seconda, per gravi motivi, disposta prima o in costanza di procedimento disciplinare222. In questi casi, invero, potrebbe ritenersi che il legislatore voglia perseguire un intento di tutela dell’interesse dell’Amministrazione a che il dipendente, che si assume possa aver commesso un illecito (penale o disciplinare), non svolga il suo incarico a fini eminentemente

412, secondo cui «la sospensione dalla carica va intesa, in sostanza, come uno strumento cautelare: la norma vuol allontanare dall’esercizio di determinate funzioni pubbliche il soggetto che, avendo riportato una condanna penale sia pur non definitiva, presenta un apprezzabile rischio di esercitarle in modo illecito o comunque contrario al pubblico interesse», che afferma principi di recente ribaditi da TAR Abruzzo, L’Aquila, ord. 12 marzo 2015, n. 55. Si veda, però, come in ordine alla medesima misura l’ord. TAR Campania, Napoli, Sez. I, 30 ottobre 2014, n. 1801 abbia concluso per la natura sanzionatoria del provvedimento sospensivo (cfr. sub nota 169). Natura cautelare e non sanzionatoria è stata riconosciuta anche all’ordinanza di sospensione dei lavori in materia edilizia; si veda in questo senso TAR Umbria, Sez. I, 21 settembre 2012, n. 387, in Foro amm. – TAR, 2012, 9, 2718.

222 _{L’art. 91 del d.P.R. n. 3/1957 prevede la sospensione obbligatoria dal servizio, con}

decreto del Ministro, dell’impiegato sottoposto a procedimento penale quando la natura del reato sia particolarmente grave, e, ove sia stato emesso mandato od ordine di cattura, impone che la sospensione dal servizio sia disposta con provvedimento del capo dell’ufficio; in proposito Cass. civ., Sez. lav., 7 agosto 2013, n. 18835, in Giust. civ. Mass., 2013 ha affermato che «la sospensione del lavoratore subordinato perché sottoposto a procedimento penale non integra una sanzione, ma configura una misura cautelare provvisoria, destinata ad essere travolta dall’esaurimento di tale procedimento». Con riferimento alla sospensione cautelare facoltativa prevista dall’art. 92 del medesimo testo unico, la natura sanzionatoria è stata negata da Cons. Stato, Sez. III, 11 luglio 2014, n. 3587; TAR Puglia, Bari, Sez. I, 5 gennaio 2012, n. 29, in Foro amm. – TAR, 2012, 1, 246, – pur se riferita all’ipotesi prevista dall’art. 20, comma 1, legge n. 599/1954 («Stato dei sottufficiali dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica») – secondo cui «la sospensione cautelare facoltativa in esame non ha natura sanzionatoria, trattandosi di rimedio provvisorio a tutela del superiore interesse pubblico dell’Amministrazione, il cui perseguimento risulta minacciato dalla permanenza del dipendente cui sono contestati, come nel caso di specie, fatti, rilevanti anche penalmente, con pregiudizio al regolare svolgimento dello stesso servizio»; TAR Campania, Salerno, Sez. I, 14 dicembre 2010, n. 13600, in Foro amm. – TAR, 2010, 12, 3996.

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cautelari e che, al contrario, non vi sia alcuna finalità punitiva, non essendo ancora accertata la commissione di un illecito.

Natura sanzionatoria è stata, invece, riconosciuta all’ipotesi prevista dall’art. 14 del d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81, il quale prevede che, al fine di far cessare il pericolo per la tutela della salute e la sicurezza dei lavoratori, nonché di contrastare il fenomeno del lavoro sommerso e irregolare, gli organi di vigilanza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, anche su segnalazione delle Amministrazioni pubbliche secondo le rispettive competenze, possono adottare provvedimenti di sospensione in relazione alla parte dell’attività imprenditoriale interessata dalle violazioni, quando riscontrano l’impiego di personale non risultante dalla documentazione obbligatoria, in misura pari o superiore al venti per cento del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro, nonché in caso di gravi e reiterate violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, individuate con decreto del medesimo Ministero del lavoro223_{. In questo} caso, ove, peraltro, presupposto della misura è l’essersi configurata l’inosservanza della normativa di riferimento, appare possibile concordare con la lettura della giurisprudenza che, riconoscendo finalità afflittive alla sospensione, ne fa derivare la natura sanzionatoria.

Anche con riferimento alle misure sospensive deve ritenersi, quindi, pur sempre dirimente l’applicazione del criterio di valutazione in ordine alla loro portata afflittiva nei confronti del destinatario delle medesime, accedendosi, quindi, alla qualificazione in termini di sanzione in senso stretto accolta nell’indagine per giungere a conclusioni corrette e rigorose sul punto.

223 _{In questo senso si vedano TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 20 novembre 2014, n. 2850;}

TAR Campania, Napoli, Sez. III, 10 maggio 2013, n. 2454, in Foro amm. – TAR, 2013, 5, 1675; TAR Puglia, Bari, Sez., III, 7 dicembre 2011, n. 1863, ivi, 2011, 12, 4073. Si veda, però, anche TAR Basilicata, Sez. I, 26 agosto 2014, n. 557, in Red. Foro amm., 2014, 7-8, 119, che ritiene di dover prescindere dalla qualificazione in termini cautelari o sanzionatori della misura stessa e, soprattutto, TAR Lazio, Roma, Sez. III, 2 marzo 2011, n. 1913, in Foro amm. – TAR, 2011, 3, 875 secondo cui «la sospensione ed interdizione di cui al comma primo del sopra citato art. 14, lungi dal costituire misure afflittive secondarie e complementari rispetto alla sanzione pecuniaria, rappresentano provvedimenti autonomi e prioritari di necessaria attuazione della volontà di legge, cioè connaturali e direttamente rispondenti alle finalità da questa perseguite di contrastare il lavoro irregolare e assicurare la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori», così valorizzando le finalità di garanzia dell’interesse pubblico perseguite dal legislatore con la disposizione in commento piuttosto che l’esigenza punitiva del destinatario della misura sospensiva.

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5. La riconducibilità di alcuni modelli di confisca amministrativa al