L’evoluzione del pensiero giuridico in ordine alla nozione di «sanzione amministrativa»: inquadramento generale ai fini dell’indagine.

Per giungere, quindi, a compiere un tentativo definitorio nei termini anzidetti, è necessario tenere in considerazione come si sia sviluppata la riflessione sulla sanzione amministrativa e quali tratti caratteristici del fenomeno sono stati elaborati da chi, nel corso del tempo, ha criticamente analizzato il fenomeno42.

40 _{Evidenziano, ad esempio, la rilevanza di tali elementi per la caratterizzazione del}

fenomeno sanzionatorio amministrativo secondo parte della dottrina e per la prevalente giurisprudenza, C.E.PALIERO –A.TRAVI, op. cit., 350, che parlano di due elementi caratterizzanti uno di natura contenutistica «rappresentato dall’incidenza sfavorevole rispetto a un interesse del destinatario» e uno di natura funzionale «rappresentato dalla relazione con la violazione di un precetto da parte di un cittadino»; sinteticamente, secondo gli Autori «il provvedimento sanzionatorio, per quanto concerne l’ordine degli effetti, sarebbe un provvedimento con contenuto ablatorio; rispetto ai provvedimenti ablatori tipici, si differenzierebbe per la relazione con l’accertamento di una infrazione».

41 _{L’espressione è mutuata da M.A. SANDULLI, Sanzione. IV) Sanzioni amministrative, in}

Enc. giur., vol. XXVIII, 1991, 2, che da tali premesse prende le mosse per a propria analisi in ordine al concetto di sanzione.

42 _{Spesso viene sostenuto – non senza alcune ragioni – che il pensiero giuridico in materia}

di sanzioni amministrative si sia attestato per lungo tempo nella sola opera di G. ZANOBINI (Le sanzioni amministrative, cit.) o, al più, altresì nel di poco successivo contributo di A. TESAURO, op. cit.. Che lo stadio degli studi in materia fosse sostanzialmente fermo ai risultati di ZANOBINI è stato rilevato, tra gli altri, da U. POTOTSCHING, Presentazione del tema del convegno, in Atti del XXVI Convegno di studi di scienza dell’amministrazione. Le sanzioni amministrative (Varenna 18- 20 settembre 1980), Milano, 1982, 25 ss. che ha segnalato la trascuratezza degli studi in materia di sanzioni amministrative fino a quel momento svolti, pur constatando l’«enorme e disordinato sviluppo del fenomeno», ricordando, però, anche lo studio svolto dal Benvenuti nel citato contributo pubblicato nel 1955 in Jus. Analoghe considerazioni sono espresse da C.E.PALIERO – A. TRAVI, op. cit., 346 e M.A. SANDULLI, La potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, cit., 1. Invero, il tema delle sanzioni amministrative è stato nel tempo affrontato da altri Autori ma non con l’approccio sistematico rinvenibile nella trattazione di Zanobini. A tali prime opere monografiche dedicate all’argomento non è seguito per molti decenni, salva qualche

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Per svolgere tale analisi si ritiene di dover preliminarmente formulare due ordini di osservazioni, apparentemente tautologiche, ma non sempre tenute in adeguato conto da chi ha approcciato il tema delle sanzioni. Da un lato, occorre considerare che ogni elaborazione è inevitabilmente espressione del quadro storico e giuridico in cui è stata teorizzata e, pertanto, orientata a porsi rispetto a questioni la cui rilevanza è propria di tale contesto, tentando di risolverle43; ciò, d’altro canto, si ritiene che non possa escludere che le conclusioni tratte da Studiosi del passato non offrano comunque elementi utili, quanto meno, ad un’analisi critica di alcune delle questioni più attuali44_{. In secondo luogo, deve} tenersi conto della circostanza che l’analisi di tale evoluzione del pensiero giuridico non potrà (né vorrà) essere onnicomprensiva, in quanto non tutte le considerazioni espresse sul tema sono da reputarsi ugualmente utili e valide per

rara eccezione, un’attenzione altrettanto compiuta al tema da parte della dottrina italiana, che ha nuovamente rivolto la propria attenzione con rigore sistematico a questa specifica tematica in particolare dagli anni settanta del secolo scorso. Nella successiva trattazione, pertanto, si opererà una scelta dei contributi da ritenersi più significativi, in quanto utili ad una ricostruzione sistematica dell’istituto e ad una più corretta lettura degli apporti più recenti.

43 _{Appare chiaro che il contesto di diritto positivo con il quale poteva confrontarsi}

Zanobini, quando, nel 1924, ha dato la luce a quella che viene considerata la prima e, per molto tempo, unica opera che abbia affrontato ex funditus il tema delle sanzioni amministrative, si distingue da quello – anche solo in quanto post-costituzionale – di molti Autori che hanno trattato il tema delle sanzioni amministrative. Così, particolarmente distinguibile risulterà l’approccio degli Studiosi che hanno affrontato la tematica alla luce della l. 24 novembre 1981, n. 689 o delle affermazioni della Corte europea dei diritti dell’uomo in ambito sanzionatorio.

44 _{Ė ciò che, ad esempio, si ritiene possa derivare da un esame del pensiero di Zanobini}

che – come si avrà modo di vedere – già nel 1924 ha affrontato la questione del regime giuridico applicabile alle sanzioni amministrative attraverso un rinvio ai principi applicabili in materia penale, verificandone l’effettiva compatibilità. La metodologia di approccio dei primi contributi in materia (connotata dalla ricerca di principi applicabili alle sanzioni amministrative attraverso meccanismi di astrazione) è stata ritenuta, peraltro, giustificata dalla prolungata assenza di un quadro normativo di riferimento specifico che consentisse non solo alla dottrina ma anche alla giurisprudenza di raggiungere conclusioni certe e rigorose in materia: così C.E. PALIERO – A. TRAVI, op. cit., 346, per i quali l’assenza di una normativa dedicata che consentisse di ricavare principi, criteri ed indirizzi ispiratori dell’istituto ha consentito la prospettazione di «soluzioni approssimative, che costituivano il risultato di complesse operazioni di astrazione» con la ricerca di principi generali nella disciplina dedicata all’illecito penale o all’illecito civile ovvero nella individuazione degli aspetti di maggiore assimilabilità dell’illecito amministrativo alle altre due categorie di illeciti. Già A. TRAVI, Sanzioni amministrative e pubblica Amministrazione, cit., osservava, in proposito, che negli studi di diritto amministrativo in tema di sanzione «l’indagine richiedeva pertanto un vaglio tra i principi che non erano passibili di estensione alle sanzioni amministrative, perché peculiari di ambiti specifici (come p. es. dell’ambito penale) o connessi con esigenze o caratteri tipici di altre materie, e principi effettivamente generali, in quanto tali senz’altro applicabili anche alle sanzioni amministrative». Questo approccio – che era quindi determinato in quel contesto da una carenza di disciplina organica di diritto positivo che potrebbe essere assimilata, mutatis mutandis, a quanto tuttora sembra avvenire per le sanzioni amministrative non pecuniarie – si ritiene possa assumere interesse, per lo meno metodologico, per affrontare le questioni più attuali in materia di sanzioni amministrative.

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un’analisi del fenomeno in termini validi nell’attuale contesto giuridico; in particolare, non si ritiene compatibile con tali fini un excursus che dia conto di questa evoluzione in senso cronologico45, ritenendosi più proficuo evidenziare alcuni profili maggiormente significativi nel dibattito occorso in materia, così da verificare la tenuta di alcune conclusioni, per giungere, infine, a valutazioni da ritenersi essenziali per il prosieguo dell’analisi che ci si prefigge.

2.2. I confini esterni della sanzione amministrativa: la necessità di una