Sanzioni per l’inosservanza di doveri di ordine generale e sanzioni per l’inosservanza di doveri di ordine particolare.

Un primo ordine di classificazione nell’ambito d’esercizio della potestà sanzionatoria della pubblica Amministrazione si fonda sulla tipologia di rapporto intercorrente tra l’Autorità e il destinatario della sanzione conseguente alla commissione di un illecito. Viene, infatti, tradizionalmente operata una netta distinzione in dottrina tra le sanzioni per l’inosservanza di doveri di ordine generale, ovvero quelli ai quali sono assoggettati coloro che si trovano genericamente nell’ambito di esercizio della potestà dell’Amministrazione, e sanzioni inerenti alla violazione di doveri di ordine particolare, il cui elemento qualificatorio è la preesistenza di un peculiare rapporto tra autorità e destinatario dell’obbligo, connotato da una specifica posizione di soggezione di quest’ultimo.

In tale seconda categoria vengono tradizionalmente fatte rientrare le sanzioni disciplinari128_{, che hanno visto valorizzata la propria autonomia} ontologica e, conseguentemente, giuridica, a seguito dell’entrata in vigore della l. n. 689/1981.

Ciò che qualifica la sanzione disciplinare si ritiene consista nella sua correlazione con l’assunzione in capo a determinati soggetti di peculiari qualifiche o status129 – quali la posizione di dipendente di una pubblica Amministrazione130 o di soggetto rivestente una specifica qualifica professionale – che determinano il gravare sui medesimi di peculiari obblighi di condotta131.

128 _{Per molto tempo le sanzioni disciplinari sono state considerate l’esempio più comune e}

rilevante nella categoria delle sanzioni amministrative. Tra le prime indagini sul tema si veda S. ROMANO, I poteri disciplinari delle pubbliche amministrazioni, Giur. it., 1898, ora in Scritti minori, Vol. II, Milano, 1990, 83 ss., che qualifica il potere disciplinare quale «categoria delle sanzioni apposte ai doveri verso le pubbliche amministrazioni», sottolineando l’erroneità della identificazione tra sanzioni amministrative disciplinari e sanzioni amministrative tout court. Il tema delle sanzioni disciplinari è stato affrontato successivamente da molti Autori; meritano segnalazione, in questo senso, le riflessioni di G. ZANOBINI, op. cit., 111 ss.; G. MOR, Le sanzioni disciplinari ed il principio nullum crimen sine lege, Milano, 1970; E. CANNADA BARTOLI, op. cit., 122 ss.; R. ALESSI, op. cit., 620 ss.

129 _{Tale rapporto particolare può derivare, per E. CASETTA, Sanzione amministrativa, cit.,}

602, dall’appartenenza a comunità stabili come le scuole o a comunità occasionali come gli ospedali, ovvero a corpi organizzati come i collegi professionali o i corpi militari, oltre che in caso di rapporto di lavoro alle dipendenze di una pubblica Amministrazione.

130 _{Sull’effettiva qualificabilità quali amministrative delle sanzioni disciplinari irrogabili}

nell’ambito del pubblico impiego contrattualizzato, si veda P. CERBO, op. cit., 31.

131 _{Occorre segnalare che P. CERBO, op. cit., 17, riconduce le sanzioni disciplinari al}

genus delle sanzioni amministrative di tipo interdittivo; E. CASETTA, Sanzione amministrativa, cit., 602, sottolinea, invece, che queste possano incidere a volte sul patrimonio a volte sull’esplicazione

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L’art. 12 di tale normativa132_{, infatti, esclude espressamente le sanzioni} disciplinari dall’ambito di applicazione dei principi generali dettati dal Capo I della l. n. 689/1981, così confermando la natura del tutto peculiare che tale tipologia sanzionatoria assume nel più ampio genere della sanzione amministrativa.

In termini di regime giuridico applicabile alle sanzioni di tipo disciplinare viene, invero, tradizionalmente sottolineata una minore pregnanza del principio di legalità sostanziale, a fronte di quanto, invece, connoterebbe le restanti sanzioni amministrative133. Proprio la peculiarità della posizione del soggetto gravato da specifici obblighi correlati ad una sua qualifica o status, invero, implicherebbe l’impossibilità di individuare preventivamente le singole violazioni al cui ricorrere sarebbe irrogabile la sanzione, disponendo, infatti, la normativa anche criteri generali per orientare il modus agendi dell’individuo134_.

La peculiarità – in termini ontologici e di regime giuridico applicabile – di questa categoria di sanzioni ne giustifica, pertanto, l’esclusione dalla presente trattazione.

Si ritiene, d’altro canto, di dover condividere la considerazione secondo la quale la previsione dell’art. 12 della l. n. 689/1981 non riguarderebbe tutte quelle violazioni di doveri particolari – come quelli inerenti a provvedimenti di autorizzazione o concessione – che non siano altresì riconducibili alla materia

stricto sensu disciplinare. Ciò, peraltro, porterebbe ad accettare una ricostruzione

delle sanzioni disciplinari quali species del più ampio genus delle sanzioni

dell’attività cui sono correlate, circostanza che implica la necessità di individuarne l’elemento comune nel essere derivazione della violazioni di prescrizioni relative ad uno status.

132 _{Tale disposizione, rubricata «Ambito di applicazione», prevede, infatti, riferendosi ai}

principi generali dettati dal Capo I della l n. 689/1981, che «Le disposizioni di questo Capo si osservano, in quanto applicabili e salvo che non sia diversamente stabilito, per tutte le violazioni per le quali è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro, anche quando questa sanzione non è prevista in sostituzione di una sanzione penale. Non si applicano alle violazioni disciplinari».

133 _{A. TRAVI, Sanzioni amministrative e pubblica Amministrazione, cit., 74, osserva che la}

diversa considerazione assunta dal principio di legalità deriva da una diversa consistenza della norma incriminatrice, in quanto «le norme che prevedono sanzioni disciplinari concernono non tanto una condotta «in positivo» (che integra un illecito tipizzato) quanto una condotta «in negativo» (che non risponde ai doveri connessi con lo status)».

134 _{C. E. PALIERO –A.TRAVI, op. cit., 357, confermano tale ricostruzione, evidenziando}

che «la sanzione disciplinare si presenta quindi come sanzione amministrativa concettualmente autonoma, caratterizzata dall’inerenza della violazione a regole concernenti uno status o una qualifica; questa autonomia risulta ulteriormente sottolineata dalla divergenza di regime rispetto alla sanzione amministrativa (generale), quale emerge appunto dall’art. 12 l n. 689».

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derivanti dall’inosservanza di doveri di ordine particolare, salvo considerare la violazione di doveri di ordine particolare non disciplinari una categoria autonoma e distinta135.

5.2. Sanzioni amministrative pecuniarie e non pecuniarie: le ragioni di