Le sanzioni amministrative non pecuniarie: valutazioni preliminari.

Il tentativo di delineare una chiara definizione di sanzione amministrativa acquisisce un valore determinante per poter esaminare la categoria delle sanzioni amministrative non pecuniarie con il rigore che richiedono le implicazioni che siffatta qualificazione può implicare.

La ragione di questa indagine va ricercata nella sempre maggiore proliferazione di misure di carattere amministrativo aventi contenuto non pecuniario che il legislatore pone quale conseguenza di una condotta illecita, svantaggiosa per il suo destinatario.

Non può ignorarsi, di certo, che la sanzione pecuniaria costituisca la più tipica sanzione amministrativa o, per lo meno, quella storicamente più diffusa139.

139 _{Così M.A. SANDULLI, Le sanzioni amministrative pecuniarie, cit., 30, che trae tale}

considerazione «posto che – stante la diversità del bene colpito (patrimonio) rispetto a quello di volta in volta incidente sull’interesse pubblico specificamente rimesso alla cura e al governo della p.A. (es. costruzione abusiva; esercizio commerciale in contrasto con i principi legislativi del settore; ecc.) – essa sicuramente rappresenta l’espressione più «pura» delle misure amministrative di carattere punitivo». La sanzione pecuniaria viene definita «La più tipica delle «pene» amministrative […] che a lungo ha rappresentato la sanzione amministrativa per antonomasia», da C.E. PALIERO – A. TRAVI, La sanzione amministrativa. Profili sistematici, Milano, 1988, 94, che anche in Sanzioni amministrative, cit., 357, rammentano come nel sistema delle composizioni una parte della pena pecuniaria privata veniva destinata, a fini di rappacificazione, al fisco ed anche la prima pena pubblica non corporale – il banno – aveva natura pecuniaria. Analoghe osservazioni, in ordine al grado di diffusione delle sanzioni amministrative pecuniarie sono espresse da P. CERBO, Le sanzioni amministrative, cit., 10.

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Ciò, d’altro canto, non esclude che proprio il tema delle sanzioni amministrative non pecuniarie si connoti, nell’attuale contesto giuridico, di particolare attualità e problematicità, anche, se non soprattutto, in termini di inquadramento generale del fenomeno.

Il panorama che si propone all’interprete appare, infatti, popolato da una congerie di misure dal contenuto più vario; le sanzioni amministrative non pecuniarie non sono connotate da un contenuto tipico – come avviene per le sanzioni pecuniarie – circostanza che crea consistenti difficoltà nella loro stessa preliminare identificazione secondo criteri formali tradizionali140.

Ė, quindi, compito dello studioso ricostruire in termini sistematici la materia, con la consapevolezza – ormai acquisita in virtù della analisi della problematica che si è svolta – che non tutte le misure amministrative non pecuniarie con portata «negativa» e «reattiva» sono evidentemente sanzioni141 _e che in tale categoria confluiscono, inoltre, figure dai contenuti diversi.

Per tali ragioni si ritiene che l’indagine debba articolarsi nella ricostruzione, in termini sistematici, delle categorie di misure non consistenti nel pagamento di una somma di denaro che possono assumere connotazioni

140 _{Ciò è stato osservato con riferimento alle sanzioni interdittive da A. TRAVI, Sanzioni}

amministrative e pubblica Amministrazione, cit., 139, e da C.E. PALIERO –A.TRAVI, La sanzione amministrativa, cit., 116, ma deve ritenersi considerazione ancor più calzante con riferimento alla generale categoria delle sanzioni amministrative non pecuniarie. A. TRAVI sottolinea, inoltre, che nel nostro ordinamento la funzione svolta attraverso questo genere di sanzioni non è «autonomamente caratterizzata», bensì disciplinata dal legislatore nell’insieme degli strumenti d’intervento attribuiti ad una autorità amministrativa nella cura degli interessi ai quali è preposta; pertanto, per una qualificazione in termini sanzionatori di una misura non può neppure farsi riferimento «a una attitudine specificamente sanzionatoria della autorità competente ad applicarla».

141 _{Questo ammonimento è ben chiaro nelle parole di G. PAGLIARI, Intervento}

programmato all’Incontro di studio A.I.P.D.A. – A.I.C.: “Riflessioni sull’incertezza delle regole: il dibattito sulle sanzioni “nascoste”, cit., secondo il quale «ci troviamo di fronte, frequentemente, anche a causa della mancanza di chiarezza del dato normativo, ad interpretazioni eccessivamente estensive, dal momento che, spesso, le misure ablative vengono intese indiscriminatamente come aventi natura sanzionatoria». Già A. TRAVI, Sanzioni amministrative e pubblica Amministrazione, cit., 138 s. – pur riferendosi alle sanzioni interdittive, ma con ragionamento da estendersi alle sanzioni non pecuniarie in generale – ha segnalato che il principale problema risieda nella previsione di misure amministrative con contenuto analogo a quello di sanzioni interdittive penali, ma che tale analogia di contenuti non legittimi la qualificazione delle misure amministrative interdittive in modo indiscriminato come sanzioni amministrative. Anche C.E. PALIERO – A TRAVI, La sanzione amministrativa, cit., 116, hanno avuto occasione di notare che «in identici contesti normativi alcune misure interdittive ricorrono indifferentemente, talvolta con carattere sanzionatorio, talvolta con carattere non sanzionatorio», ben sintetizzando la difficoltà ermeneutica che permea la materia delle sanzioni interdittive; difficoltà estensibile all’approccio a tutte le misure non pecuniarie.

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sanzionatorie; ciò non può che realizzarsi a mezzo dell’analisi di singole significative fattispecie riconducibili a tali macro categorie.

In particolare, si ritiene opportuno focalizzare l’attenzione su alcune figure che hanno assunto peculiare significato nell’elaborazione dottrinaria e nella casistica giurisprudenziale, riconducibili, in particolare, alle categorie delle misure amministrative interdittive – e delle correlate fattispecie di decadenza disposte dall’Amministrazione, nonché dei provvedimenti amministrativi sospensivi – e delle confische amministrative, per determinare in quali termini possa effettivamente enuclearsi, all’interno di tali tipologie di atti, una connotazione sanzionatoria.

Proprio a mezzo di un’analisi siffatta si tenterà di dimostrare ulteriormente la validità del concetto di sanzione amministrativa da cui si stanno prendendo le mosse, attraverso opportune specificazioni, attagliabili alle peculiarità delle singole categorie142_.

L’analisi propria di questa fase della trattazione sarà, pertanto, incentrata sui predetti aspetti qualificatori e di inquadramento, limitando per il momento a tali profili preliminari l’analisi che si sta compiendo, che solo superato tale ineludibile passaggio potrà poi svilupparsi prendendo in esame le questioni attinenti al regime giuridico applicabile a quelle misure non pecuniarie che si ritengono annoverabili nella categoria delle sanzioni amministrative143.