La confisca amministrativa come sanzione nella riflessione giurisprudenziale.

Se, quindi, in dottrina, pur riconoscendosi la natura polifunzionale della confisca amministrativa, configurabile sia per il perseguimento di intenti preventivi che punitivi, si è da tempo ammessa la tendenziale prevalenza delle ipotesi in cui è la natura sanzionatoria a caratterizzare tali tipi di misure – sia quando la misura assume connotazione accessoria che se prevista in via autonoma –, la presenza di tale carattere è emerso di recente nelle riflessioni formulate dalla giurisprudenza, nazionale e sovranazionale, su specifiche ipotesi normative.

In particolare, conferma che vi siano fattispecie in cui la natura sanzionatoria della confisca prevalga sulle eventuali ulteriori finalità preventive è rinvenibile in alcune decisioni della Corte europea dei diritti dell’uomo che, sia pur riferite anche ad ipotesi di confisca conseguente a reato e di matrice più propriamente penalistica, appaiono significative sia per la lettura offerta dell’istituto, sia per l’influenza avuta nelle conclusioni delle Corti interne in relazione ad ipotesi di confisca di chiara matrice amministrativa.

Carattere punitivo è stato, ad esempio, riconosciuto, in un contenzioso coinvolgente il Regno Unito, ad un provvedimento di confisca dei beni disposto ai

virtù della pericolosità che connota il fatto che queste rimangano nella disponibilità del trasgressore; la circostanza che il rapporto tra illecito e confisca rilevi sotto il profilo soggettivo, prescindendo da una correlazione tra la cosa da acquisire e la violazione perpetrata, implica l’irrilevanza della fungibilità o deteriorabilità della cosa stessa.

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sensi del Drug Trafficking Offences Act del 1986, quale conseguenza dell’accertamento della commissione del reato di traffico di stupefacenti, intervenuta in un momento antecedente alla data di entrata in vigore della richiamata disciplina252.

La Corte ha preliminarmente rilevato che, anche qualora sia rinvenibile uno scopo di prevenzione nella misura della confisca dei beni, volta ad evitare il loro utilizzo per la commissione di nuovi illeciti della stessa specie, ciò non consente di escludere che ciò si accompagni anche ad intenti punitivi, in quanto «gli scopi di prevenzione e di riparazione si conciliano con quello repressivo e

possono essere considerati elementi costitutivi della stessa nozione di pena».

Ancor più significativamente, nella fattispecie sono stati, poi, enucleati alcuni elementi che connotano le singole fattispecie di confisca, da ritenersi indizianti circa la natura afflittiva delle medesime, quali le ampie presunzioni legali in ordine alla circostanza che i beni passati per le mani del responsabile in un determinato periodo di tempo siano da considerarsi frutto del reato, salvo prova contraria, nonché il fatto che l’ordinamento estenda l’ablazione a tutto il ricavato della condotta illecita e non si limiti all’arricchimento ed al profitto effettivi. La valutazione complessiva di questi elementi, congiunta ad altre circostanze – come il fatto che il giudice debba valutare il grado di colpevolezza dell’agente per adottare il provvedimento di confisca – suffraga, quindi, nella lettura della Corte, la configurazione in senso sanzionatorio di questo tipo di misure253.

Ancor più rilevante ai fini qualificatori in termini di sanzione di ipotesi di confisca è, però, quanto dalla Corte affermato in un contenzioso coinvolgente lo Stato italiano254, relativo alla qualificazione in termini di sanzione penale ai sensi

252 _{Corte eur. dir. uomo, 9 febbraio 1995, Welch c. Regno Unito (ric. n. 17440/90). Nella}

fattispecie il ricorrente lamentava che la confisca, qualificabile come sanzione penale, fosse stata applicata retroattivamente nei suoi confronti, in contrasto con l’art. 7 CEDU. La Corte si è pronunciata in ordine alla natura sostanzialmente penale della confisca disposta ai sensi della successiva legislazione sugli stupefacenti del Regno Unito (Drug Trafficking Act 1994) in Corte eur. dir uomo, Sez. Quarta, 5 luglio 2001, Phillips c. il Regno Unito (ric. n. 41087/98), §§ 35 e 39 e Corte eur. dir. uomo, Sez. Quarta, 23 settembre 2008, Grayson e Barnham c. Regno Unito (ric. nn. 19955/05 e 15085/06).

253 _{A ciò la Corte ha aggiunto che (§ 34): «looking behind appearances at the realities of}

the situation, whatever the characterisation of the measure of confiscation, the fact remains that the applicant faced more far-reaching detriment as a result of the order than that to which he was exposed at the time of the commission of the offences for which he was convicted».

254 _{Ci si riferisce alla nota decisione Corte eur. dir. uomo, Sez. Seconda, 30 agosto 2007,}

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della Convenzione (ed in particolare ai fini dell’applicazione dell’art. 7 CEDU) della confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite disposta dal Giudice penale, ai sensi dell’art. 19 della l. 28 febbraio 1985, n. 47 ed ora prevista dall’art. 44, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, nel caso di adozione di sentenza definitiva accertante il reato di lottizzazione abusiva255. La fattispecie, considerata dalla giurisprudenza nazionale come ipotesi di sanzione amministrativa obbligatoria, conseguente al semplice verificarsi

decisione della Corte del 20 gennaio 2009, che, presupponendo la già intervenuta qualificazione in termini sanzionatori della fattispecie, ha tratto le conseguenze in termini di regime giuridico applicabile, in particolare in ordine al principio di personalità della responsabilità ed alla accessibilità della legge e prevedibilità delle conseguenze giuridiche della condotta. Analoghe argomentazioni possono rinvenirsi in Corte eur. dir. uomo, Sez. Seconda, 29 ottobre 2013, Varvara c. Italia (ric. n. 17475/09), fattispecie nella quale il ricorrente, da un lato, era stato destinatario di una decisione di non luogo a procedere in quanto il reato di lottizzazione abusiva si era estinto per prescrizione, ma, dall’altro, si era visto irrogare la sanzione della confisca delle opere costruite e dei terreni interessati dal progetto di lottizzazione controverso. La Corte, nell’esaminare se l’applicazione di questa sanzione fosse compatibile con l’articolo 7 della Convenzione, ha affermato che «la sanzione penale inflitta al ricorrente, quando il reato era estinto e la sua responsabilità non era stata accertata con una sentenza di condanna, contrasta con i principi di legalità penale appena esposti dalla Corte e che sono parte integrante del principio di legalità che l’articolo 7 della Convenzione impone di rispettare. La sanzione controversa non è quindi prevista dalla legge ai sensi dell’articolo 7 della Convenzione ed è arbitraria» (cfr. § 72). Deve segnalarsi, però, che con ord. 20 aprile 2014, n. 20636, la Cassazione penale, Sez. III, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, come interpretato dalla Corte EDU nella sentenza Varvara c. Italia «nel senso che la confisca ivi prevista non può applicarsi nel caso di dichiarazione di prescrizione del reato anche qualora la responsabilità penale sia stata accertata in tutti i suoi elementi, atteso che tale norma deve ritenersi in contrasto con gli artt. 2, 9, 32, 41 e 42 Cost., art. 117 Cost., comma 1, - i quali […] impongono che il paesaggio, l’ambiente, la vita e la salute siano tutelati quali valori costituzionali oggettivamente fondamentali, cui riconoscere prevalenza nel bilanciamento con il diritto di proprietà - in quanto la norma suddetta, come sopra interpretata, non tiene conto di tale bilanciamento, che deve essere sempre operato qualora siano in gioco opposti interessi costituzionalmente protetti, anche qualora gli uni trovino tutela nella Cedu e gli altri nella Costituzione italiana». Con sentenza 26 marzo 2015, n. 49, in Dir. e giust., 2015, 2 aprile, la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata (unitamente ad altra, di analogo tenore, proposta dal Tribunale ordinario di Teramo), significativamente affermando, inoltre, che «deve […] ritenersi erroneo il convincimento, formulato dai rimettenti come punto di partenza dei dubbi di costituzionalità, che la sentenza Varvara sia univocamente interpretabile nel senso che la confisca urbanistica possa essere disposta solo unitamente ad una sentenza di condanna da parte del giudice per il reato di lottizzazione abusiva».

255 _{Ai sensi dell’art. 30, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001, il reato di lottizzazione abusiva}

di terreni a scopo edificatorio si configura quando vengano iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione, nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita – o atti equivalenti – del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.

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dell’abuso, anche nel caso in cui la fattispecie non avesse assunto rilevanza penale, salvo il caso di proscioglimento per insussistenza del fatto256, è stata infatti valutata dalla giurisprudenza della Corte EDU sulla base dei criteri elaborati in relazione alla nozione di sanzione penale ai sensi della Convenzione, cui è seguita l’affermazione della natura sanzionatoria della fattispecie.

Anche la giurisprudenza nazionale ha dato applicazione allo specifico approccio che caratterizza le decisioni della Corte EDU, ponendo in evidenza la connotazione punitiva, piuttosto che preventiva, riferibile ad alcune ipotesi di confisca. Ciò è avvenuto con due coeve decisioni della Corte di cassazione e della Corte costituzionale257 in tema di confisca obbligatoria del veicolo258 prevista dall’art. 186 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, s.m.i., quale conseguenza della contravvenzione al divieto di guida in stato di ebbrezza in conseguenza dell’uso di bevande alcoliche; se la Suprema Corte ha tratto la natura di sanzione penale della misura alla luce di una lettura sistematica della normativa, il Giudice delle leggi ha, più significativamente, posto l’attenzione sulla diversa natura che la confisca può assumere, giustificando così – sulla base della funzione repressiva o preventiva che questa può rivestire – il diverso regime applicabile, in particolare in ordine al profilo della portata retroattiva dell’istituto; in definitiva, nei casi in cui l’istituto non sia definito in modo tale da far trasparire l’intento di neutralizzare la pericolosità intrinseca dei beni sottoposti ad ablazione, la Corte

256 _{Tali conclusioni si trovano già in Cass., Sez. III, 12 novembre 1990, in Riv. giur. edil.,}

1992, I, 229 e Corte cost., 26 maggio 1998, n. 187, in Giur. cost., 1998, 1538, secondo cui in tema di lottizzazione abusiva, la confisca dei terreni ha natura di sanzione amministrativa e non di misura di sicurezza, potendo conseguire ad una sentenza che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva, prescindendo da una condanna al riguardo. Si veda, anche, recentemente, Cons. Stato, Sez. V, 27 maggio 2014, n. 2711, in Dir e giust., 2014, 16 giugno, per il quale la normativa richiamata «configura la confisca (e la successiva pedissequa trascrizione nei registri immobiliari) quale sanzione amministrativa obbligatoria discendente in via inderogabile dalla sentenza penale irrevocabile che abbia accertato l’avvenuta lottizzazione abusiva; essa identifica tale accertamento penale quale presupposto necessario e sufficiente per l’acquisizione al patrimonio immobiliare del Comune dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere su di essi realizzate: e ciò, si badi, anche se, per una causa diversa, qual è ad esempio la prescrizione (e come, per l'appunto, avvenuto nel caso di specie) non si pervenga alla condanna dei suoi autori e alla conseguente irrogazione della pena». Sui limiti riscontrabili nella configurabilità come sanzione amministrativa di questa fattispecie si veda C. LIVERANI, La confisca urbanistica tra legalità penale e principio di colpevolezza ex art. 7 CEDU, in Cass, pen., 2014, 10, 3383 ss..

257 _{Ci si riferisce a Cass., Sez. Un., 25 febbraio - 18 giugno 2010, n. 23428, in Cass. pen.,}

2011, 1, 49, e Corte cost. 4 giugno 2010, n. 196, ivi, 2011, 1, 528

258 _{Interessanti osservazioni sul tema possono trovarsi in F. VIGANÒ, Riserva di legge in}

materia penale e fonti sovranazionali, in Il libro dell’anno del diritto 2012, diretto da R. GAROFOLI –T.TREU, Roma, 2012, 149 s. e R. DIES, Confisca e principi costituzionali, ivi, 191 ss.

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costituzionale ha concluso per lo scopo sanzionatorio e repressivo che la misura produce, come effetto della commissione dell’illecito259_.

La lettura offerta dalla giurisprudenza, anche quando riferibile a fattispecie aventi natura penale nell’ordinamento interno, è, quindi, ulteriore conferma di una certa linea di tendenza conforme e trasversale alle varie misure – per quel che interessa, di natura amministrativa e non pecuniarie – che pone l’afflittività e l’intento repressivo come dato dirimente ai fini di una qualificazione sanzionatoria.

L’interrogativo che permane, pertanto, riguarda l’individuazione del corretto regime giuridico applicabile alla categoria delle misure sanzionatorie amministrative a contenuto non pecuniario.

259 _{La Corte afferma, richiamando le argomentazioni espresse dal giudice rimettente, che}

«la confisca che dovrebbe essere applicata nel giudizio a quo, al di là della sua qualificazione formale, present[a] «una funzione sanzionatoria e meramente repressiva» e non invece preventiva. A tale conclusione il remittente perviene sulla base della duplice considerazione che tale «misura è applicabile anche quando il veicolo dovesse risultare incidentato e temporaneamente inutilizzabile» (e, dunque, «privo di attuale pericolosità oggettiva») e che la sua operatività «non impedisce in sé l’impiego di altri mezzi da parte dell’imputato, dunque un rischio di recidiva», sicché la misura della confisca si presenta non idonea a neutralizzare la situazione di pericolo per la cui prevenzione è stata concepita».

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Il regime giuridico applicabile alle sanzioni amministrative