3.3.1 Gruppo di pressione e lobby: due sinonimi?
Nel senso in cui il termine lobby è oggi inteso ed utilizzato nell’ambiente politico, possiamo dire che la lobby nasce nella prima metà dell’800, negli Stati Uniti d’America, per indicare non solo i grandi saloni d’anticamera del Congresso dove gli “sponsor” di alcune leggi, i difensori di determinati interessi, aspettavano i parlamentari, ma soprattutto il grande atrio dell’Hotel Willard di Washington, dove il Presidente Ulysses Grant si intratteneva a bere brandy e fumare sigari e dove numerose persone, personaggi di varia estrazione e di diversi interessi, si accalcavano in attesa di potergli parlare. Dunque la lobby sta a designare, al tempo
49 Interessanti, come base per un approfondimento dottrinale, le tesi sulla lobby presentate nello spoglio di monografia TRUPIA P., Le lobbies, in PIVA G. (a cura di), Potere, poteri emergenti e
loro vicissitudini nell'esperienza giuridica italiana: atti del Convegno nazionale -Roma, Accademia dei Lincei, 20-22 marzo 1985, Cedam, Padova, 1986, pp. 145-168, p. 149. Scrive ancora Trupia in
proposito: «Influenza, pressione e lobby vengono ad essere marcate negativamente, in quanto viene a mancare quel bilanciamento di poteri e di controllo che caratterizza il modello democratico-pluralistico.» p. 156.
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stesso, il gruppo organizzato che rappresenta determinati interessi, il luogo fisico in cui ciò avviene – sia esso il corridoio degli edifici parlamentari, l’atrio di un grande albergo, il Transatlantico italiano – nonché la modalità attraverso la quale questi interessi vengono rappresentati.
“Fare della lobby” significa dunque esercitare una “pressione”, fornire informazioni, scambiare delle risorse – il che non è da intendersi in senso strettamente economico – rappresentare interessi, che siano legittimi o meno, ma comunque organizzati.
Questo primo assunto ci aiuta a sostenere la tesi per cui parlare di lobby equivalga a riferirsi al gruppo di pressione e, pertanto, i due termini possano sostanzialmente essere utilizzati come sinonimi, seppur con le dovute sfumature51.
A identificare la “lobby” è difatti l’azione di persuasione e di influenza che caratterizza il gruppo di pressione, la cosiddetta attività di “lobbying”, ovvero quell’attività di rappresentanza di interessi che trasforma i gruppi di interesse in gruppi di pressione. Un gruppo di interesse diventa perciò gruppo di pressione nel momento in cui agisce ponendosi come obiettivo quello di influenzare il processo decisionale; esso conduce cioè un’azione finalizzata a convincere il decisore pubblico ad adottare il punto di vista proprio del gruppo d’interesse.
La lobby è dunque fatta di gruppi, persone o organizzazioni legati tra di loro dall’interesse comune di incidere sulle istituzioni governative, portatori ciascuno del proprio interesse particolare da sottoporre all’attenzione del legislatore. Tali precisazioni contribuiscono ad allontanare quella percezione negativa di cui si è ampiamente discusso, diffusa nel nostro Paese52 ma circoscrivibile a situazioni che possono definirsi patologiche e che, pertanto, «vanno tenute distinte dalla
51 Cfr. PETRILLO P.L., Democrazie sotto pressione, cit., pp. 44-46. Diversa, a tale proposito, la tesi sostenuta da TRUPIA P., Le lobbies, cit., p. 150.
52 Si pensi anche ai principali dizionari di lingua italiana, che identificano il gruppo di interesse con un gruppo di potere, fatto di persone in grado di influenzare a proprio vantaggio l’attività del legislatore e le decisioni dei governanti riguardo a determinati problemi, soprattutto economici o finanziari. Per citarne uno, il dizionario Sabatini – Coletti parla di «Gruppo di persone legate da interessi comuni e in grado di esercitare pressioni sul potere politico per ottenere provvedimenti a proprio favore, specialmente in campo economico e finanziario: es. la l. dei banchieri».
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fondamentale attività di trasmissione di informazioni svolta dai gruppi di interesse»53.
Il fatto che l’azione di pressione dei gruppi di interesse sia funzionale ad orientare a proprio vantaggio la decisione pubblica non significa dunque che debba essere forzatamente portatrice di interessi illegittimi; «la lobby è specificamente un’azione di influenza organizzata ed efficiente sulla decisione pubblica, che viene esperita come alternativa economico/manageriale rispetto a una pratica corruttrice tesa a ottenere privilegi. Non è compravendita di favori illeciti, ma rivendica di prestazioni, tra cui atti dovuti. Per molti di essi il beneficio rivendicato attiene più al fattore tempo che alla “cosa”. Questa è la lobby democratica, giuridicamente difendibile e dotata di dignità politica.»54.
3.3.2 Attività di lobbying come processo, partecipazione, rappresentanza di interessi
Nell’opera “Il Dizionario di Politica”, Pasquino definisce l’attività di lobbying come il «processo per mezzo del quale i rappresentanti di gruppi di interesse agendo da intermediari portano a conoscenza dei legislatori, dei decision-makers, i desideri dei loro gruppi. Lobbying è quindi soprattutto una trasmissione di messaggi dal gruppo di pressione ai decision-makers per mezzo di rappresentanti specializzati»55. Ciò che contraddistingue l’azione di lobbying è infatti non solo la sua messa in atto da parte di gruppi organizzati, ma il fatto di essere attuata in modo “professionale”, ed è anche per questo che viene dai più considerata una forma di partecipazione al processo decisionale dotata di una certa forza. Essa è perciò definibile come una specifica azione di influenza sul decisore pubblico posta in essere da gruppi organizzati che adottano delle particolari tecniche di
53 PETRILLO P.L., Democrazie sotto pressione, cit., p. 49. 54 TRUPIA P., La democrazia degli interessi, cit., p. 120.
55 PASQUINO G., Gruppi di pressione, in BOBBIO N., MATTEUCCI N., PASQUINO G., Il
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presentazione56 dei propri interessi e mirano essenzialmente sulla capacità di convincimento rispetto alla validità di quello che rappresentano in modo consapevole. Il lobbying è dunque caratterizzato da una chiara volontà di persuadere ed influenzare il processo decisionale, che può essere interpretata come una forma di partecipazione, ma non si può affermare in maniera netta che essa soddisfi pienamente questo concetto. Difatti, la partecipazione in senso esteso non può sempre tradursi come sinonimo di influenza: «la partecipazione è certamente una componente del lobbying ma essa non si esaurisce nel lobbying; ne è condizione necessaria ma non sufficiente.»57. Di certo, la partecipazione dei gruppi di interesse al processo decisionale, attraverso la pressione che essi esercitano nei confronti del decisore pubblico, può considerarsi uno strumento delle lobbies.
Inoltre, è necessario puntualizzare che, nell’attività di rappresentanza dei propri interessi che esse svolgono, le lobbies partecipano sì al processo decisionale, ma non si sostituiscono alle istituzioni e, in senso stretto, al decisore pubblico, il quale, consapevole del carattere particolare dell’interesse rappresentato, conserva la responsabilità politica e decisionale di valutare le proprie scelte in funzione dell’interesse generale. A questo punto, ci si potrebbe chiedere per quale ragione il decisore pubblico ascolta il “lobbista”. La risposta è che il gruppo di pressione, da un lato, tenta di convincere il decisore pubblico, dall’altro, comunica e gli fornisce informazioni rilevanti ed elementi tecnici che altrimenti, in molti casi, il decisore non sarebbe in grado di acquisire o, perlomeno, non con lo stesso dispendio di tempo e con lo stesso livello di accuratezza. In questo senso il sapere del lobbista è prezioso per il decisore pubblico, ed in questo senso è lecito dire che il lobbying è anche attività di scambio.
Si tratta in definitiva di una tecnica di negoziazione, o meglio, dell’insieme delle tecniche e delle attività che consentono la rappresentazione politica degli interessi; fare lobbying significa creare consenso intorno ad un interesse, fare
56 Per un maggiore approfondimento sul punto si rimanda alle diverse tipologie di azioni individuate dalla dottrina politologica descritte in PETRILLO P.L., Democrazie sotto pressione, cit., pp. 49-52. 57 Ivi, p. 53.
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lobbying ha una funzione tecnica: significa applicare un metodo per tradurre idee in decisioni politiche.
Il lobbista, dunque, svolge un ruolo fondamentale di collante tra gli interessi dei soggetti che rappresenta ed i policy makers, oggi più che in passato, tenuto conto che, la sempre maggiore influenza dell’Unione europea nelle politiche nazionali e le dinamiche multilivello che caratterizzano il sistema dei nostri giorni, consente al lobbista di agire su più livelli istituzionali per riuscire ad influenzare la decisione pubblica; ciò, per quanto più complesso possa risultare, rappresenta senz’altro anche un vantaggio per il lobbista nell’esercizio della sua professione58.
In estrema sintesi, le lobbies sono necessarie al decisore pubblico: esse costituiscono un momento fisiologico del funzionamento di un sistema democratico e, attraverso la loro attività che consente ai portatori di interesse di esprimersi, esplicano funzioni costruttive come quelle di immettere nel circuito politico e istituzionale problemi, elementi utili ed ipotesi di soluzione, di implementare il flusso informativo verso la politica e le istituzioni, di attivare meccanismi di feedback che possono aiutare la politica a misurare l’efficacia delle proprie decisioni. Ed è anche soffermandoci su questa ultima funzione che, dopo un breve cenno al rapporto tra lobby e democrazia, procederemo nella nostra analisi.