segue…le esigenze di “coordinamento della finanza pubblica” e la compressione della competenza legislativa delle regioni in materia di “tutela della salute”

L’espansione della materia del “coordinamento della finanza pubblica” ha avuto ripercussioni anche sull’ambito competenziale della “tutela della salute”.

La giurisprudenza costituzionale ha affermato la possibilità di comprimere l’autonomia legislativa delle regioni in materia di tutela della salute, al fine di provvedere al risanamento del disavanzo finanziario, facendo leva, da un lato, sull’indicata interpretazione estensiva della materia del coordinamento della finanza pubblica, dall’altro, sull’argomento dell’adesione volontaria delle regioni agli accordi costituenti i Piani di rientro, su cui ci si soffermerà nel successivo paragrafo.

Così, nella sentenza n. 91 del 2012, la Consulta, richiamando alcune sue precedenti pronunce, ha affermato che “l’autonomia legislativa concorrente delle Regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare nell’ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento della spesa, peraltro in un quadro di esplicita condivisione da parte delle Regioni della assoluta necessità di contenere i disavanzi del settore sanitario628_{”. Pertanto, continua la Corte, “il legislatore statale può legittimamente imporre alle} Regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare l’equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con il perseguimento di obbiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari629_”.

Sulla base di tali considerazioni la Corte, ad esempio, ha dichiarato, con la sentenza n. 79 del 2013, l’illegittimità della legge regionale Campania n. 19 del 2012, relativa all’istituzione di un registro tumori della popolazione della Regione Campania, in quanto, prevedendo l’istituzione di nuovi uffici e soprattutto dotandoli di aggiuntive risorse strumentali, umane e finanziarie, si poneva in contrasto

627 _{Ma si vedano in questo senso anche le sent. nn. 173/2012, 151/2012, 99/2014, aventi ad oggetto la normativa} statale, e le sent. nn. 182/2011, 161/2012, 211/2012, aventi ad oggetto la normativa regionale.

628 _{Cfr. Corte cost., sent. n. 91/2012, punto 1.1.1 del Considerato in diritto, in cui la Corte richiama la precedente sent.} n. 193/2007.

629 _{Cfr. Corte cost., sent. n. 91/2012, punto 1.1.1 del Considerato in diritto, in cui la Corte richiama le precedenti sent.} nn. 163/2011 e 52/2010.

con gli obiettivi di risanamento del relativo Piano di rientro e, dunque, con i principi statali in materia di coordinamento della finanza pubblica.

Ancora, con la sentenza n. 104 del 2013630 _{la Corte si è spinta oltre e ha dichiarato} l’incostituzionalità della legge regionale Abruzzo n. 33 del 2012 laddove prevedeva la corresponsione di rimborsi in favore di cittadini affetti da patologie oncologiche e lo stanziamento di risorse attinte dalle entrate derivanti dal 50% degli oneri di urbanizzazione per il recupero dei sottotetti e l’istituzione di un nuovo capitolo di spesa denominato “interventi per la maternità, l’infanzia, l’adolescenza e la famiglia”. Con ciò, la Consulta ha affermato l’impossibilità per le regioni sottoposte a Piano di rientro di implementare i livelli essenziali delle prestazioni, nello specifico i “livelli di assistenza sanitaria”, definiti dal legislatore statale631_.

Tale orientamento è stato, da ultimo, ribadito con la sentenza n. 117 del 2018, con la quale il giudice costituzionale ha dichiarato l’illegittimità, tra gli altri, dell’art. 1, comma 10, della legge regionale Campania n. 10 del 2017, che prevedeva un incremento dei livelli essenziali di assistenza. In particolare, secondo la Corte, l’intento del legislatore regionale sarebbe costituzionalmente illegittimo sotto due profili: “il primo attiene alla competenza esclusiva del legislatore statale nella determinazione dei LEA (art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., parametro che, ancorché non evocato dal ricorrente, è, nella fattispecie in esame, inscindibilmente collegato al principio della copertura di cui all’art. 81, terzo comma, Cost., e ai presupposti del potere sostitutivo ex art. 120, secondo comma, Cost.); il secondo riguarda l’espresso divieto, per le Regioni commissariate, di estendere la spesa sanitaria oltre i LEA contenuti nel piano di rientro e nelle determinazioni attuative del Commissario”632_.

Quanto detto, secondo la Consulta, “non preclude certamente alla Regione di far valere gli interessi della collettività amministrata, ma ciò deve avvenire entro i limiti imposti dal legislatore nel delicato periodo del risanamento. Se è incontrovertibile l’illegittimità di qualsiasi provvedimento integrativo dei LEA in corso di risanamento, rimane alla Regione il potere di vigilare affinché il piano di rientro e i provvedimenti attuativi dello stesso garantiscano la somministrazione dei LEA e di individuare correttamente nel bilancio regionale le risorse previste dal piano di rientro”633_.

Più nel dettaglio, la Corte, per una corretta configurazione della spesa sanitaria regionale, richiama l’art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1

630 _{Su cui si vedano la ricostruzione di F.LOSURDO, Coordinamento della finanza pubblica e tutela della salute nella} “legislazione della crisi” (nota a Corte cost., sent. n. 104 del 2013), in Osservatorio AIC, 2013.

631 _{Così Corte cost., sent. n. 104/2013, punto 5 del Considerato in diritto, ove la Corte richiama la precedente sent. n.} 32/2012.

632 _{Cfr. Corte cost., sent. n. 117/2018, punto 4.2 del Considerato in diritto.} 633 _{Cfr. Corte cost., sent. n. 117/2018, punto 4.2 del Considerato in diritto.}

e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), il quale prevede che “[n]ell’ambito del bilancio regionale le regioni garantiscono un’esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al finanziamento del proprio servizio sanitario regionale […]. A tal fine le regioni adottano un’articolazione in capitoli tale da garantire, sia nella sezione dell’entrata che nella sezione della spesa, [la] spesa sanitaria corrente per il finanziamento dei LEA […]; [la] spesa sanitaria per il finanziamento di disavanzo sanitario pregresso; […] accertano ed impegnano nel corso dell’esercizio l’intero importo corrispondente al finanziamento regionale del disavanzo sanitario pregresso. […] I gettiti derivanti dalle manovre fiscali regionali e destinati al finanziamento del Servizio sanitario regionale sono iscritti nel bilancio regionale nell’esercizio di competenza dei tributi. […] La quota dei gettiti derivanti dalle manovre fiscali regionali destinata obbligatoriamente al finanziamento del servizio sanitario regionale, ai sensi della legislazione vigente sui piani di rientro dai disavanzi sanitari, è iscritta nel bilancio regionale triennale, nell’esercizio di competenza dei tributi, obbligatoriamente per l’importo stimato dal competente Dipartimento delle finanze del Ministero dell’economia e delle finanze, ovvero per il minore importo destinato al Servizio sanitario regionale ai sensi dell’art. 1, comma 80, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 […]”634_.

Il suddetto principio contabile che, in tema di spese “costituzionalmente necessarie”, costituisce attuazione dell’art. 8 della legge n. 42 del 2009, c.d. delega sul federalismo fiscale, nell’ambito della materia sanitaria è, secondo il giudice di legittimità, il chiaro paradigma dei limiti entro i quali la Regione può e deve operare in pendenza del piano di rientro affidato al Commissario635_.

Ora, fermi restando l’espresso divieto di integrare i livelli essenziali delle prestazioni fino all’effettivo rientro dal deficit strutturale e il potere di impulso e vigilanza affinché il risanamento finanziario non superi – nell’ambito della pianificazione finanziaria – il limite negativo della “essenzialità” dell’assistenza, parrebbe che la Regione debba cooperare per il superamento della situazione di emergenza636_.

E detta cooperazione si configurerebbe “secondo profili formali e sostanziali che, sulla base del predetto art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011, possono essere così riassunti: a) «perimetrazione delle entrate e delle uscite» relative al finanziamento del Servizio sanitario regionale; b) determinazione del costo dei LEA, in conformità al piano di rientro e ai provvedimenti attuativi del Commissario, e tenendo conto che l’onere finanziario dei LEA è il limite invalicabile della spesa fino al superamento dell’emergenza; c) corretta allocazione delle risorse per fronteggiare il disavanzo sanitario pregresso;

634 _{Cfr. Corte cost., sent. n. 117/2018, punto 4.2 del Considerato in diritto.} 635 _{Così Corte cost., sent. n. 117/2018, punto 4.2 del Considerato in diritto.} 636 _{Così Corte cost., sent. n. 117/2018, punto 4.2 del Considerato in diritto.}

d) evidenziazione delle manovre fiscali regionali per finanziare il Servizio sanitario regionale «ai sensi della legislazione vigente sui piani di rientro dai disavanzi»”637_.

In tale contesto finanziario risulta evidente alla Consulta che “non vi è spazio né per l’incremento dei LEA e neppure per la fissazione di modalità organizzative e convenzionali diverse da quelle prescritte dalla specifica legislazione statale e dalle determinazioni del Commissario”638_.

Pertanto, si conclude, “la trasparenza dei conti e la cooperazione nelle operazioni finalizzate al rientro dal deficit costituiscono la vera «cifra» del ruolo riservato alla Regione nel particolare momento storico. La determinazione di prestazioni aggiuntive stabilita dalla norma impugnata induce maggiori oneri a carico del Servizio sanitario regionale, in palese contrasto con la cornice programmatoria e finanziaria del piano di rientro regionale”639_.

La conclusione che può trarsi dalla giurisprudenza richiamata è che la vera ratio ispiratrice della legislazione di “coordinamento” è costituita dal “contenimento della spesa pubblica”. A dichiararlo, peraltro, è la stessa Corte costituzionale, ad esempio, nella sentenza n. 104 del 2013, laddove sostiene che la norma impugnata, disponendo l’assunzione a carico del bilancio regionale di oneri aggiuntivi per garantire un livello di assistenza supplementare in contrasto con gli obiettivi di risanamento del Piano di rientro, viola il principio di contenimento della spesa pubblica sanitaria, quale principio di coordinamento della finanza pubblica.

Dunque, “la funzionalizzazione di tale competenza […], il fatto che sia finalisticamente orientata, parrebbe non già funzionalizzazione al coordinamento, bensì funzionalizzazione al contenimento della spesa pubblica”640_.

3.2. Il “coordinamento della finanza pubblica” come ratio del sistema dei Piani di rientro: la