Marina Brunello
3. Il ruolo della trasparenza
Se la trasparenza è intesa quale strumento di prevenzione della corruzione da un lato e quale mezzo funzionale alla corretta implementazione del ciclo di gestione della performance dall’altro, poiché garantisce l’effettiva accountability delle amministrazioni in termini di obiettivi e risultati dell’azione amministrativa, è opportuno soffermare l’attenzione rispetto alle modifiche che, a partire dal D.Lgs. 150/2009, hanno interessato il concetto di trasparenza.
È con il D.Lgs. 150/2009 che la trasparenza viene individuata quale strumento per valutare e misurare la performance ed i risultati della pubblica amministrazione, realizzando forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento ed imparzialità31.
Cambiano radicalmente dunque sia l’oggetto della trasparenza che gli strumenti necessari alla sua realizzazione. L’oggetto della trasparenza non è più rappresentato dagli strumenti classici quali il procedimento, il provvedimento e i documenti amministrativi, ma vengono in rilievo le informazioni relative all’organizzazione, alla gestione e all’utilizzo delle risorse finanziarie, strumentali ed umane intese quali nuovi elementi che contribuiscono al rinnovamento della vita amministrativa della moderna pubblica amministrazione.
In relazione alle modalità di accesso alle informazioni, non si fa più ricorso al solo diritto di accesso per come il legislatore l’aveva fino ad allora inteso nella Legge 241/1990, ma ad uno strumento ulteriore identificato nella revisione di obblighi di pubblicazioni nei siti web istituzionali delle
30 In riferimento alla valutazione individuale si rinvia all’elaborato A. BETTIOL, Il valore dell’autovalutazione nel sistema di misurazione della performance, in paragrafo 3. Gli elementi essenziali della valutazione individuale.
31 Art. 11, comma 1, D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di
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PP.AA. in riferimento alle informazioni riguardanti le attività, l’organizzazione e l’impiego delle risorse.
È segnato così il punto di svolta del reale mutamento della finalità della trasparenza che, da mezzo in origine per garantire la tutela delle situazioni giuridiche soggettive, diviene strumento per consentire l’accesso di un controllo diffuso dell’operato dell’amministrazione pubblica da parte dei cittadini e degli stakeholder esterni32.
Il concetto di trasparenza evolve dal punto di vista normativo con la Legge 190/2012 la quale, al fine di assicurare l’attuazione delle politiche pubbliche di controllo in materia di prevenzione della corruzione, individua forme di pubblicità delle informazioni riguardanti l’attività amministrativa in generale e alcuni settori specifici della stessa.
È con il D.Lgs. 33/2013, così come modificato con il D.Lgs. 97/2016, che il concetto di trasparenza fa un ulteriore passo avanti.
La trasparenza viene infatti intesa come «accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche»33.
È stato di fatto attuato un riordino delle disposizioni in tema di obblighi di pubblicazione concentrati in un’unica sezione dei siti istituzionali delle PP.AA. denominata “Amministrazione Trasparente” articolata a sua volta in ulteriori sezioni e sottosezioni.
Il legislatore ha attribuito un ruolo di primo piano alla trasparenza affermando, tra l’altro, che essa concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione. Essa è anche da considerare come condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali, integrando il diritto ad una buona amministrazione e concorrendo alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino. Oggi, dunque, la trasparenza è anche regola per l’organizzazione, per l’attività amministrativa e per la realizzazione di una moderna democrazia. In tal senso si è espresso anche il Consiglio di Stato ritenendo che «la trasparenza viene a configurarsi, ad un tempo, come un mezzo per porre in essere una azione amministrativa più efficace e conforme ai canoni costituzionali e come un obiettivo a cui tendere, direttamente legato al valore democratico della funzione amministrativa»34.
32 P. BARDISI, A. FABBRI, Le forme e gli strumenti per realizzare la “trasparenza” nella Pubblica Amministrazione del terzo millennio, in Sanità Pubblica e privata, n. 2/2018.
A. CORRADO, Conoscere per partecipare: la strada tracciata dalla trasparenza amministrativa, in Collana di studi ANAC Monografia 1, Edizioni Scientifiche Italiane, 2019.
33 Art. 1 D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 “Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di
pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”.
34 Cons. St., sez. consultiva per gli atti normativi, 24 febbraio 2016, n. 515, parere reso sullo schema di decreto n. 97/2016.
Parere richiamato dall’Autorità Nazionale Anticorruzione nel Piano Nazionale Anticorruzione 2018.
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Le disposizioni in materia di trasparenza amministrativa, inoltre, integrano l’individuazione del livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche a fini di trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione, a norma dell'art. 117 della Costituzione35.
La trasparenza assume, così, rilievo non solo come presupposto per realizzare una buona amministrazione ma anche come misura per prevenire la corruzione, promuovere l’integrità e la cultura della legalità in ogni ambito dell’attività pubblica, come già l’art. 1 della Legge 190/2012 aveva disposto.
L’ampliamento del concetto di trasparenza è proseguito con successive modifiche normative, che sono state accompagnate da atti di regolazione dell’Autorità Nazionale Anticorruzione finalizzati a fornire chiare indicazioni ai soggetti tenuti ad osservare la disciplina. Ciò anche per consentire che l’attuazione degli obblighi di pubblicazione non fosse realizzata in una logica di mero adempimento quanto, invece, di effettività e piena conoscibilità dell’azione amministrativa.
Notevole importanza è stata attribuita al criterio della qualità delle informazioni da pubblicare, con particolare riferimento ai criteri indicati dal legislatore all’art. 6 del D.lgs. 33/2013, ovvero: integrità, costante aggiornamento, completezza, tempestività, semplicità di consultazione, comprensibilità, omogeneità, facile accessibilità, conformità ai documenti originali, indicazione della provenienza e riutilizzabilità.
L’ultimo riferimento normativo che merita di essere citato è la delibera dell’Autorità Nazionale Anticorruzione n. 1310/201636 nella quale è stata effettuata una ricognizione degli obblighi di
trasparenza da pubblicare nella sezione Amministrazione trasparente come disegnata dal legislatore nell’Allegato A) del D.Lgs. 33/2013 allo scopo di soddisfare l’esigenza di qualità dei dati, funzionale ad una trasparenza “effettiva”, e rispondere alla necessità di uniformare le modalità di codifica e di rappresentazione delle informazioni e dei dati pubblici ai fini della loro confrontabilità e successiva rielaborazione.
Il concetto della trasparenza, così come si è evoluto nel tempo, si è integrato al concetto di privacy37,
obbligando a doverosi equilibri tra le esigenze di trasparenza e quelle di protezione dei dati personali38.
35 Art. 1, comma 3, D.Lgs 14 marzo 2013, n. 33 “Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli
obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”.
36 Delibera Autorità Nazionale Anticorruzione 28 dicembre 2016, n. 1310 “Prime linee guida recanti indicazioni
sull’attuazione degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni contenute nel D.Lgs. 33/2013 come modificato dal D.Lgs. 97/2016” sul sito
https://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6667.
37 La materia è disciplinata dal Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo e del Consiglio e, livello nazionale,
dal Decreto Legislativo 30 giugno 2003, n. 196 “Codice in materia di protezione dei dati personali” e dal Decreto Legislativo 10 agosto 2018, n. 101 che definisce le modalità di adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del Regolamento (UE) 2016/679, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati.
38 M. IASELLI, La trasparenza in ambito amministrativo alla luce del GDPR, articolo pubblicato il 23 gennaio 2018 sul
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Le pubbliche amministrazioni, prima di pubblicare sui propri siti istituzionali informazioni, atti e documenti amministrativi contenenti dati personali, devono verificare che la normativa in materia di trasparenza preveda tale obbligo. Laddove l’amministrazione riscontri l’esistenza di un obbligo normativo è doveroso selezionare i dati personali da inserire ricorrendo all’oscuramento di determinate informazioni ove non necessarie. Pertanto anche in presenza degli obblighi di pubblicazione di atti o documenti contenuti nel D.Lgs n. 33/2013, i soggetti chiamati a darvi attuazione non possono comunque rendere intellegibili i dati personali non pertinenti o, se sensibili o giudiziari, non indispensabili rispetto alle specifiche finalità di trasparenza della pubblicazione. Particolare rilevanza assume in questo contesto il divieto di pubblicazione di qualsiasi informazione da cui si possa desumere, anche indirettamente, lo stato di malattia o l’esistenza di patologie compreso qualsiasi riferimento alle condizioni di invalidità, disabilità o handicap fisici e/o psichici, così come per i dati idonei a rilevare l’origine razziale ed etnica, le convinzioni religiose, filosofiche, le opinioni politiche, l’adesione a partiti, sindacati, associazioni o organizzazioni a carattere religioso, filosofico, politico o sindacale. Oppure nel caso di condanne penali o reati. Tali dati, infatti, sono protetti da un quadro di garanzie particolarmente stringente che prevede la possibilità di diffondere tali informazioni solo nel caso in cui sia previsto da una espressa disposizione di legge e siano indispensabili per il perseguimento di una finalità di rilevante interesse pubblico, che non può essere conseguita con dati anonimi o dati personali di natura diversa39.
Nel rapporto tra trasparenza e privacy occorre quindi individuare quest’ultima non solo nell’ottica della riservatezza, come tutela della sfera individuale dalle indiscrezioni altrui, ma anche come diritto all’identità personale, ovvero alla corretta rappresentazione della persona e diritto alla protezione dei dati, cioè diritto a che le proprie informazioni siano sempre trattate nel pieno rispetto dei presupposti e dei limiti definiti dalla legge. I diritti fondamentali della persona sono dunque gli strumenti necessari per rendere possibile la trasparenza.