Isabella Di Giovanna
3. Il servizio pubblico e il rapporto con gli utent
Verso la fine degli anni ‘80, a seguito di importanti cambiamenti del modello economico e sociale del paese e conseguentemente al processo di integrazione comunitaria, di necessaria importanza è stata la revisione dei rapporti tra pubblico potere e libera iniziativa economica privata. Sono stati riorganizzati i precedenti modelli dello Stato sociale intervenendo per contenere i costi dell’Amministrazione e per far si che le strutture pubbliche fossero idonee a svolgere le proprie attività secondo criteri di efficacia ed efficienza. In tale prospettiva l’intento del legislatore è stato quello di conferire dignità e riconoscere forza precettiva al principio del buon andamento di cui all’art. 97 Cost.151. e di ridistribuire in maniera più appropriata competenze normative e amministrative tra
Stato, Regioni ed Enti Locali.
La crisi dello Stato sociale e i principi comunitari del mercato unico della libera concorrenza hanno
150 Così come riporta il punto 2.1 della Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al
Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni del 20 novembre 2007 su “I servizi di interesse generale, compresi i servizi sociali di interesse generale: un nuovo impegno europeo”, che accompagna la comunicazione “Un mercato unico per l’Europa del XXI secolo” COM (2007) 725 def.
151 Si confronti G.FARNETI, Il sistema dei controlli sulle partecipate alla luce della riforma e delle recenti modifiche ordinamentale, intervento nel corso del convegno su “La Riforma dei servizi pubblici locali. Liberalizzazione dei mercati e strategie di rilancio delle utilities", organizzato da Maggioli Editore, tenutosi il 16 febbraio 2010 a Bologna.
102
fatto emergere evidenti perplessità sulle ricostruzioni tradizionali della nozione di servizio pubblico, con ricadute significative sull’inquadramento152 di tali attività.
Verificata la difficoltà di soddisfare ogni bisogno dei cittadini da parte del pubblico potere, sotto la spinta di nuove concezioni individualistiche, si è posto al centro dell’assetto organizzativo e di gestione dei servizi alla collettività il soddisfacimento non più di interessi sociali bensì quello di interessi particolari nell’ambito di un sistema che agevoli il confronto tra gli operatori economici e la libera scelta dell’utente153. In linea di principio venne riconosciuto che anche il mercato potesse provvedere al soddisfacimento di doveri solidaristici, nel rispetto di regole e modelli del diritto comunitario.
Fondamentale è il richiamo su quanto la nuova dimensione dei servizi pubblici si rifletta nel rapporto con l’utenza. Prendendo in considerazione la possibilità di poter pensare l’interesse sociale anche “in una dimensione individuale”154, muta il tipo di rapporto tra gestore (pubblico o privato) del servizio
cessando di aver rilevanza solo in via incidentale, cioè in relazione alla mera erogazione delle prestazioni materiali. Invece, quel che in tale prospettiva viene presa in considerazione è l’utilità che il singolo ne trae dal godimento della prestazione, nella quale il pubblico servizio si concretizza. Pertanto, il rapporto di utenza si ritiene sia “lo strumento più idoneo a rendere operative ed effettive le garanzie che l’ordinamento offre all’interesse al godimento dei pubblici servizi155”.
Grazie alla valorizzazione del rapporto con l’utenza, nella disciplina dei servizi pubblici, al fine di garantire prestazioni di qualità erogate a favore dei beneficiari del servizio, si è pensato di adottare strumenti di codifica ex ante degli obiettivi perseguiti e degli strumenti impiegati da ciascun gestore di servizi pubblici. Fra questi strumenti, particolare importanza assume la Carta dei servizi, che vede luce nel nostro ordinamento nell’ambito del processo di riforma dei servizi pubblici degli anni 90’, seppur già diffusa precedentemente in altri Paesi, europei e non156.
152 Si veda B.BOSCHETTI, Diritti e rapporti nell’amministrazione per servizi, Padova, 2007, p. 106, la quale si esprime
con tali termini “Sotto la spinta del diritto comunitario è (...) destinato a mutare il concetto di attività economica posto alla base del concetto di servizio pubblico, il quale perde quella neutralità che gli consentiva di adeguarsi sia alla natura imprenditoriale che sociale del servizio. Il servizio pubblico, dunque, o ha rilevanza economica ed allora corrisponde ad una attività economica imprenditoriale e privata (ossia, soggetta alle norme di diritto privato), ovvero è privo di tale rilevanza ed allora non costituisce un’attività economica.”
153 Sul punto P.BARCELLONA, Diritto privato e società moderna, Napoli, 1996, pp. 374-375; altresì si confronti F.
TRIMARCHI BANFI, Considerazioni sui” nuovi “servizi pubblici, in Riv. It. Dir. Pubb. Com., 2002, p. 946, secondo cui “una
lettura del sistema dei servizi di rilevanza comunitaria che sia orientata al valore della libertà che con esso si attuerebbe, trasforma la tensione, che è presente nel diritto comunitario, tra efficienza economica e finalità sociali (la coesione nel linguaggio comunitario) in cui una gerarchia di valori, dominata dalla priorità riconosciuta al valore della libertà economica, da alcuni elevata al rango di diritto fondamentale”.
154 Per approfondimento si veda B.BOSCHETTI, Diritti e rapporti nell’amministrazione per servizi, cit., p. 123. 155 B.BOSCHETTI, Diritti e rapporti nell’amministrazione per servizi, Padova, cit., p. 123.
156 Con riferimento alla Carta Inglese del 1991 (The Citizen’s Charter), a quella francese del 1992 (Charte de services publics), quella statunitense del 1993 ( National Performance review report).
103
A livello comunitario era stato presentato un progetto chiamato “Carta europea dei servizi pubblici157” con la finalità di superare il tradizionale approccio settoriale di tali attività, determinando principi e criteri che si mostravano validi per l’organizzazione e la gestione di tutti i servizi di interessi generali. Tale strumento manifesta l’espressione di tendenza a voler superare i tradizionali schemi di gestione dei pubblici servizi, secondo i quali l’integrazione tra programmazione e gestione dei pubblici servizi si riteneva garante per il perseguimento del pubblico interesse158. Nello specifico, con le carte di servizio e la previsione di regole più trasparenti che assicurino all’utente una fruizione informata dei servizi e adeguati strumenti di tutela, si esplicita l’intento del legislatore a conferire maggiore rilevanza al ruolo dell’utenza159.