In Italia, sino all’entrata in vigore della legge 12 agosto 1982, n. 576, i controlli sul settore assicurativo, e sulle imprese di assicurazione, erano affidati esclusivamente al Ministero dell’Industria, Commercio e Artigianato, il quale si serviva di un organismo ad hoc per la parte operativa (Commissione Consultiva per le Assicurazioni Private), il quale svolgeva soltanto funzioni consultive.
Con la legge 24 dicembre 1969, n. 990, veniva disciplinata nel nostro ordinamento giuridico l’assicurazione obbligatoria della responsabilità civile per veicoli a motore e natanti (RCA); l’effetto derivante dall’entrata in vigore della nuova normativa nel ramo danni, ha comportato un aumento del numero di imprese operanti nel mercato assicurativo nazionale. Il problema dell’incremento del numero delle imprese di assicurazione operanti nella RCA ha riguardato soprattutto il fatto che molte di esse non fossero in possesso dei requisiti patrimoniali necessari per
(379) Per una analisi dettagliata si veda il rapporto dal titolo «Insurance Core Principles» del novembre 2015, reperibile al link: www.iaisweb.org.
garantire una adeguata copertura assicurativa. L’inadeguatezza dimostrata dal Ministero nell’ambito della vigilanza assicurativa determinò poi la necessaria istituzione di un’altra autorità, la quale fosse titolare di una certa autonomia e specializzazione tecnica.
Nel 1982 con l’istituzione dell’ISVAP (380) anche il settore delle assicurazioni private, così come era stato previsto in ambito bancario con la Banca d’Italia, poteva quindi contare sulla presenza di una propria authority, la quale, però, nel confronto con le altre authority veniva spesso identificata come il «parente povero» (381). Infatti, in questa precisa fase storica l’ISVAP, seppure dotato di autonomia funzionale e organizzativa, nonché di personalità giuridica di diritto pubblico, era sottoposto alle direttive del Ministero, al quale, tra l’altro, veniva affidata anche la vigilanza dell’Istituto. Inoltre, al Ministero era riservata, in via generale, l’adozione di tutti i provvedimenti non espressamente attribuiti all’ISVAP, al quale residuavano competenze secondarie, tra cui: una funzione di informativa nei confronti delle imprese assicurative; un controllo sulla gestione delle imprese ed, infine, la facoltà di fornire pareri e proposte al Ministero per l’adozione di provvedimenti rientranti nelle sue competenze.
Il sistema dei controlli sulle imprese di assicurazione appena delineato è rimasto inalterato sino all’adozione del d.p.r. 18 aprile 1994, n. 385 (382), il quale ha fornito diretta attuazione dell’art. 2, commi 7, 8 e 9 della l. 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di «interventi correttivi di finanza pubblica» (383). La svolta nel sistema di controllo del settore assicurativo italiano è quindi giunta con il decreto del 1994, a più di dieci anni di distanza dalla nascita dell’ISVAP. Invero, il nuovo modello ha previsto un potenziamento delle attribuzioni in capo all’authority delle assicurazioni attraverso un vero e proprio trasferimento di competenze in favore di quest’ultima, che ne ha decretato un rapido ravvicinamento al sistema dei controlli di altri settori finanziari, su tutti quello bancario.
All’art. 1 il decreto del ‘93 stabilisce l’ambito di applicazione, indicando i procedimenti amministrativi di competenza del Ministero oggetto di semplificazione amministrativa; tra questi, risultano sicuramente di notevole rilievo quelli di cui al comma 1 e, più precisamente, ai numeri 1) e 2). Si tratta, nel primo caso, dell’«autorizzazione e diniego all’esercizio dell’attività assicurativa
(380) Sul tema delle Autorità di vigilanza si v., M. Bin, Autorità indipendenti? Il caso dell’Isvap, in Riv. trim. dir.
proc. civ., II-1997; L. Desiderio, La vigilanza pubblica, in Assicurazioni, III-2007.
(381) M. Balduzzi, op. cit., p. 97.
(382) Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 141, suppl. ord. n. 94, del 18 giugno 1994.
(383) Rilevante ai fini del d.p.r. 18 aprile 1994, n. 385, risulta l’art. 2, comma 7 della l. 24 dicembre 1993, n. 537, rubricato: «Semplificazioni e accelerazioni del procedimenti amministrativi».
nei rami danni e vita» e, nel secondo, dell’«autorizzazione ad estendere l’esercizio dell’attività assicurativa ad altri rami danni e vita».
Orbene, la vera novità risultante dal decreto riguarda il trasferimento di competenze, di cui all’art. 2, di tutte le attività di controllo e vigilanza in materia di assicurazioni private e di interesse collettivo all’ISVAP il quale le esercita in piena autonomia. Tra questi provvedimenti, oggetto del trasferimento dal potere «politico» a quello «tecnico», vi è il rilascio dell’autorizzazione alle imprese per l’accesso e relativo esercizio dell’attività assicurativa.
Alla luce delle novità legislative introdotte dal decreto del 1994, il ruolo dell’ISVAP, sino ad allora considerato il «parente povero» nel confronto con le altre autorità, viene riqualificato e paragonato a quello di vera e propria authority indipendente, dotata non più solo di poteri consultivi ma di un ventaglio molto più ampio di attribuzioni. Tra l’altro, con l’entrata in vigore del d.p.r. ivi commentato vi è stata anche la soppressione della Commissione consultiva per le assicurazioni private, istituita con d.lgs. del 15 settembre 1946, n. 349.
Invero, nonostante le novità introdotte, lo stesso decreto prevedeva, in modo del tutto anacronistico, al comma 1, dell’art. 2, in capo al Ministero, un generale potere di vigilanza nei confronti dell’ISVAP che risultava, ancora una volta nel confronto con le altre autorità pubbliche un organismo secondario. Veniva, invece, soppresso il potere del Ministero di impartire direttive all’ISVAP. Se si pone un confronto con lo scenario odierno dove al Ministero dello sviluppo economico non compete alcun potere di controllo o di direzione, né alcun potere di vigilanza sull’IVASS, appare chiaro il divario che ancora nei primi anni Novanta del secolo passato esisteva tra il sistema di controllo del settore assicurativo e quello bancario (dove già il legislatore riservava alla Banca d’Italia ogni intervento sulle aziende di credito a cominciare dalla autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria) (384).
Con l’emanazione del successivo d.lgs. 13 gennaio 1998, n. 373 e d.lgs. 4 agosto 1999, n. 343 e, soprattutto, con l’entrata in vigore del Codice delle Assicurazioni private, si è operato un ulteriore ampliamento di funzioni, competenze e poteri in capo all’IVASS, il quale oltre ai tradizionali poteri di vigilanza ha assunto anche un vero e proprio potere regolamentare dell’intero settore; si tratta, come da autorevole dottrina sottolineato, di un importante attribuzione che conferisce all’Istituto un «potere di normazione secondaria» (385).
Orbene, le conseguenze derivanti dall’entrata in vigore del d.p.r. del 1994 hanno riguardato principalmente il fatto del passaggio da una sistema di controllo in cui la legge attribuiva al
(384) M. Balduzzi, op. cit., p. 97. (385) L. Farenga, op. cit., p. 59.
Ministero la competenza in via generale in tutte le attività di controllo e vigilanza in materia di assicurazioni private ad eccezione di quelle espressamente riservate all’ISVAP, ad un sistema, nel quale spettano a quest’ultimo (IVASS) tutte le attività di controllo e vigilanza ad eccezione di quelle prettamente riservate al Ministero dello Sviluppo Economico.
In particolare, a quest’ultimo, come noto, competono: il potere di revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività assicurativa (386); lo scioglimento degli organi delle imprese nel caso venga disposta la procedura di amministrazione straordinaria (387); il provvedimento con il quale viene disposta la liquidazione coatta amministrativa delle imprese (388). Dalle attività di controllo e vigilanza appena descritte la dottrina (389) rileva ormai da tempo come le attribuzioni che la legge riconosce al Ministero abbiano natura prettamente «politica» e che, differentemente, quelle in capo all’IVASS siano di natura esclusivamente «tecnica»; in altre parole, il legislatore ha voluto mantenere in capo al Ministero, espressione del Governo, il potere di eliminare dal mercato un’impresa di assicurazioni attraverso l’adozione di alcuni provvedimenti, tra cui sicuramente spicca quello del decreto di liquidazione coatta amministrativa o di revoca dell’autorizzazione.
Tralasciando in questa sede l’apparato normativo riguardante l’esercizio dell’attività di vigilanza dell’IVASS, si fa cenno, per ragioni di esaustività, al fatto che la vigilanza nel settore assicurativo è anche caratterizzata dalla presenza, ovviamente in casi e materie specificamente circoscritte, di altre authorities, quali: la CONSOB, la Banca d’Italia, la COVIP e l’AGCM.
La CONSOB, per quello che riguarda esclusivamente il settore assicurativo, vigila su tutte le imprese di assicurazione quotate in borsa; più segnatamente, vigila su tutte le imprese di assicurazione relativamente all’emissione di prodotti finanziari di natura assicurativa, così come previsto dall’art. 25-bis del TUIF, nonché, al comma 6, è previsto che IVASS e CONSOB si comunichino reciprocamente le ispezioni da ciascuna disposta sulle imprese di assicurazione; inoltre, ogni autorità può chiedere all’altra di svolgere accertamenti su aspetti di propria competenza.
La Banca d’Italia, per quello che concerne esclusivamente il settore assicurativo, svolge di concerto con l’IVASS e la CONSOB la vigilanza nei confronti dei conglomerati finanziari. I quali hanno assunto nel Mercato unico un importante ruolo strategico nella raccolta di ricchezza tra il pubblico dei risparmiatori e nella distribuzione di servizi e prodotti finanziari di varia natura.
(386) Si v., art. 242 cod. ass. (387) Si v., art. 231 cod. ass. (388) Si v., art. 245 cod. ass. (389) L. Farenga, op. cit., p. 56.
La COVIP, che seppur dotata di personalità giuridica di diritto pubblico non è annoverata al pari delle altre nella categoria delle authorities, vigila sulla trasparenza dei comportamenti delle forme pensionistiche complementari a protezione degli iscritti e dei beneficiari (390).
Del tutto peculiare, se non unico, è invece l’apporto dell’AGCM nella vigilanza del settore assicurativo, dove, a differenza di quanto accade nel settore bancario in cui la tutela della concorrenza è affidata alla Banca d’Italia e all’AGCM spetta solo un ruolo di previa consultazione; nel settore assicurativo, quest’ultima è affidataria del compito di garantire la tutela della concorrenza, ove, invece, all’IVASS viene riservato un ruolo che si concretizza nell’adozione di un semplice parere non vincolante da inviare all’AGCM nel corso dell’istruttoria di competenza di quest’ultima (391).
Questa presunta disparità di trattamento, si fa riferimento a quanto previsto dalla legge n. 287/90 in materia bancaria, prevista dal legislatore nei confronti del settore assicurativo non è passata inosservata a parte della dottrina, la quale ha fortemente criticato tale disposizione. Secondo tale posizione interpretativa (392), se si parte dall’assunto che il fondamento costituzionale che si pone alla base del controllo pubblico nel settore bancario è il medesimo di quello previsto per il settore assicurativo (si fa riferimento all’art. 47 della Costituzione in materia di tutela del risparmio collettivo sul presupposto che i premi assicurativi sono una delle forme di risparmio collettivo che rientrano sotto la disciplina della norma costituzionale) non si spiega il motivo di un trattamento differenziato in danno al settore assicurativo. Dal punto di vista puramente pratico, un esempio potrebbe meglio spiegare il concetto: il depositante che non riesce a ritirare il proprio danaro dalla banca depositaria per il fatto dell’insolvenza di quest’ultima si pone sul medesimo piano dell’ipotesi di un assicurato che dopo aver pagato il premio assicurativo non sia nella posizione di poter ottenere copertura assicurativa, così come previsto dalla polizza assicurativa, per il fatto che la compagnia si trova in una situazione di insolvenza. Gli estensori della legge hanno giustificato questo trattamento discriminatorio nei confronti del settore assicurativo rinviando al dettato dell’art. 20 della l. 287/90 nella parte in cui si afferma che l’ISVAP (IVASS) non gode di particolare autonomia in quanto i suoi dirigenti sono nominati direttamente dal Governo e i suoi atti vengono sottoposti al vaglio del Ministero.
Secondo autorevole dottrina, in questa sede assolutamente condividibile, tale giustificazione era «figlia» di una errata e grossolana interpretazione della legge istitutiva dell’ISVAP, per almeno tre
(390) L. Farenga, op. cit., p. 57.
(391) Questo è quanto previsto ai sensi della legge n. 287/1990. (392) Cfr., L. Desiderio, op. cit., p. 62 ss.
ordini di ragioni: in primo luogo, si rilevava come i membri dell’ISVAP (IVASS) non dovessero essere considerati dirigenti ma bensì consiglieri, i quali, come indicato dalla stessa legge, dovevano essere individuati tra le personalità di «indiscussa moralità ed indipendenza»; in secondo luogo, si sottolineava come il Presidente dell’ISVAP dovesse essere nominato mediante procedure e formalità analoghe a quelle previste per la nomina del Governatore della Banca d’Italia; in terzo luogo, si evidenziava il fatto che il controllo da parte del Ministero, relativamente agli atti dell’ISVAP, dovesse essere un controllo di legittimità e non di merito (393).
La giurisprudenza anche se in un caso isolato (si trattava di una sentenza del TAR Lazio risalente al 1995), disponendo l’annullamento di una decisione dell’AGCM in materia di concorrenza nel campo assicurativo (per il fatto che la stessa non aveva motivato in maniera adeguata la decisione di non conformarsi al parere dell’ISVAP) ha affermato, sempre in relazione all’interpretazione dell’art. 20 della l. 287/90, che la norma introduce un «procedimento che prevede il coordinamento degli interessi pubblici in gioco e non la apodittica prevalenza di uno di essi sull’altro». Nelle restanti interpretazioni, del Consiglio di Stato, è stata teorizzata una specie di «sindacato debole» del ISVAP sugli atti dell’AGCM (394); di fatto, nonostante le critiche mosse da larga parte della dottrina nonché da parte della giurisprudenza, il ruolo dell’IVASS oggi rimane sostanzialmente residuale in materia di concorrenza, in quanto circoscritto al rilascio di un mero parere di natura non vincolante.
(393) Cfr., L Desiderio, op. cit., p. 62 ss. (394) Ivi, p. 63.
CAPITOLO IV
L’ACCESSO ALL’ATTIVITÀ ASSICURATIVA: AUTORIZZAZIONE, STABILIMENTO,
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