L A RIPARTIZIONE DELLE FUNZIONI TRA ENTI TERRITORIAL

Argomento delicato che alla scala europea ha trovato espressione con l’adozione del principio della sussidiarietà per i settori di competenza condivisa (art. 5 Trattato UE) e che ha promosso la

realizzazione della «geometria variabile»: manifestazione percorso territorialista delle politiche di sviluppo regionale in ambito Comunitario ridisegnando areali funzionali (ambiti disegnati da patti territoriali, progetti integrati…). Metodo innovativo d’intervento che ha promosso una pluralità di soluzioni efficaci non coincidenti con una deterministica maglia ottimale del territorio (STURANI, 2013).

I principi di cooperazione e di governance che sovraintendono a questa architettura acquisiscono maggiore viscosità nel passaggio dalla scala europea a quella nazionale. Una motivazione dei conflitti suscitati dal dibattito sulle modifiche delle ripartizioni territoriali risiede nella considerazione che il tema è coeso a quello della spesa pubblica, tema delicato, cui serve la certezza del diritto e di conseguenza di popolazione e territorio, dunque di un organo elettivo che abbia autorità sulle scelte di spesa. È possibile, quindi, mettere in relazione la processualità dei trattati e delle riforme alla scala europea alla corrispondente modifica degli ordinamenti territoriali nello stati italiano. È altresì possibile sintetizzare l’evoluzione del processo d’integrazione attraverso il cambiamento delle competenze assunte dall’Unione Europea e della contestuale modifica delle stesse a livello statale e regionale (Tab. I).

Europa Stato Regioni

Coordinamento Perequazione Non autonome

Riequilibrio Negoziazione Politiche sviluppo

Coesione Stabilità Compartecipazione perequazione Tab. I - Evoluzione competenze, 1975-2007.

Fonte: elaborazione dell’autore.

In particolare preme evidenziare come il principio della coesione già presente nel Trattato dell’Unione e che riecheggiava quanto sancito nel Preambolo del Trattato di Roma (nel quale gli Stati firmatari si assumevano l’impegno di assicurare lo sviluppo armonioso riducendo le disparità fra le differenti regioni ed il ritardo di quelle meno favorite), ha saputo rinnovarsi tanto che dagli interventi dell’Unione come coordinatore delle politiche di perequazione regionale degli stati membri si è passati ad interventi riequilibratori fino alla competenza specifica in termini di coesione economica-sociale e territoriale con il Trattato di Lisbona. Questo aggiornamento del quadro è ravvisabile anche con lo sviluppo delle strategie macro-regionali fondamentale strumento di integrazione ma anche manifestazione della partecipazione dei territori europei ai processi di re-scaling.

L’osservazione della processualità europea sulle tematiche delle politiche territoriali diventa, quindi, un indicatore privilegiato per la comprensione di quanto accaduto in Italia (Tab. II). La comparazione della cronologia tra gli atti della scala europea e quelli alla scala nazionale evidenziano in modo maggiormente dettagliato il nesso tra la necessità e la premura europea ad acquisire competenze che toccano il livello territoriale e la posizione statale stretta tra la necessità di beneficiare dei fondi (dunque con la svolta regionalista) e l’eccessivo squilibrio interno che ne frena l’efficienza.

Europa Italia

1975 FERS

Atto Unico Europeo del 1986 Riforma Fondi 1988 avvio Interreg Europa delle Regioni 85-97

Trattato di Maastricht 1992 – sussidiarietà

1977 Regioni a statuto ordinario

Legge 142 del 1990 «Ordinamento dell’autonomia locale» Legge 488 1992; 1995 Programm. Neg

Leggi del 1997 n.59 e n.127 (Bassanini) leggi costituzionali n. 1/1999 e n. 3/2001 «Modifiche al Titolo V della Parte Seconda della Costituzione» Trattato di Amsterdam 1997 Trattato di

Nizza e successivamente al Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa del 2004, firmato e non ratificato, e al Trattato di Lisbona del 2007 (mutato contesto internazionale – allargamento)

Legge n. 42/2009 e… I decreti attuativi della legge delega – Decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85, (c.d. federalismo demaniale); Decreto legislativo 17 settembre 2010, n. 156, Disposizioni recanti attuazione dell’art. 24 della legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento transitorio di Roma Capitale Decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216, Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province

Strategia Europa 2020 – uscire dalla crisi – Strategie Macroregionali 2009 – Mar Baltico (EUSBSR), COM (2010) 2020 final, Bruxelles, 3.3.2010

Fiscal Compact: Decisione del Consiglio Europeo 25 marzo 2011, con la modifica dell’art. 136 TFUE

2 febbraio 2012 Trattato sul meccanismo di stabilità (TMES) e del Trattato sulla Stabilità, sul Coordinamento e sulla Governance nell’Unione Economica e Monetaria (TSCG)

Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, Disposizioni in materia

di federalismo fiscale municipale; Decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard del settore sanitario; Decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88, Disposizioni in materia di risorse aggiuntive e di interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali, a norma dell’art. 16 della legge 5 maggio 2009, n. 42; Decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42; Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni; Decreto legislativo 18 aprile 2012, n.61, Ulteriori disposizioni recanti attuazione dell’art. 24 della legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento di Roma Capitale; legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 Tab. II - Corrispondenze Europa-Italia.

Fonte: elaborazione dell’autore.

La tematica della «regione» in sede all’Unione è scaturita dalla necessità di identificare ambiti territoriali omogenei e confrontabili con la finalità di promuovere un equo intervento politico: dunque questi areali devono avere un riconoscimento istituzionale perché destinatari di fondi. Il

punto apre quindi alle autonomie locali il processo decisionale europeo, a partire dall’Atto Unico del 1986, e con il manifestato riconoscimento dell’Europa delle Regioni si realizza quindi un’unione tra elemento funzionale e elemento amministrativo degli enti territoriali.

Risulta evidente, dalla lettura della tabella II, la prima periodizzazione di quanto accennato che va dagli anni Settanta al Trattato di Maastricht cui corrisponde la fase del regionalismo in Italia fino alla svolta delle cosiddette leggi Bassanini: modifiche sopravvenute proprio per affrontare sia problemi di integrazione europea che i processi d’internalizzazione. Il regionalismo si sostanzia con una serie di atti funzionali all’alleggerimento del bilancio statale da oneri finanziari che avrebbero ostacolato i criteri di convergenza inficiando l’entrata nella moneta unica.

Il nuovo assetto internazionale dell’economia produce, dunque, il cambiamento del ruolo statale nel nuovo ordine internazionale sottolineandone la funzione di negoziatore per la tutela degli interessi nazionali nonché quella sussidiaria, anzi sostitutiva, nelle occasioni di inadempienza degli accordi presi nei governi locali, principali attori della politica di sviluppo. La rispondenza all’interno della Repubblica di tali scelte corrisponde a quanto accaduto anche negli altri Paesi europei (BONAVERO e

DANSERO, 2000).

La determinante territoriale fa sentire il suo fardello in sede europea nella fase del grande allargamento ad est. La comunicazione delle Commissione Agenda 2000 nel 1997 pone proprio l’attenzione sulle ricadute economiche dell’allargamento tematiche che trovano espressione nel Trattato di Amsterdam e nel nuovo ciclo di programmazione 2000-2006 dove si evidenzia una maggiore concentrazione geografica e tematica degli obiettivi dei fondi europei.

Il passaggio dalla concentrazione all’integrazione dei fondi sottolinea il successivo periodo occorso all’indomani dell’allargamento (programmazione 2007-2013) dove lo strumento dell’integrazione territoriale diviene funzionale all’equità e alla stabilità del sistema che amplia la base territoriale attraverso l’operazione di re-scaling attuata con le strategie macro-regionali. La linearità e l’evidenza logica di tale percorso inizialmente sembrano essere recepite anche a livello nazionale con la legge 5 maggio 2009, n. 42 di delega al Governo in materia di federalismo fiscale e con la partecipazione dell’Italia alla Strategia Macroregionale Adriatico-Ionica e alla Strategia della Macroregione Alpina. Ma gli effetti della crisi e il permanere degli squilibri interni conducono ad una frammentarietà e disarticolazione degli interventi, situazione ben evidenziata nell’ultima riga della tabella II che presenta l’elenco e la successione dei decreti che incidendo sulle somme a disposizione degli enti locali ne distorcono, nel concreto, il modello di autonomia. Riemerge dunque la tematica del conflitto con le regioni che dalla riforma del 2001 hanno assunto una parità con lo Stato nella funzione legislativa cui però non corrisponde la capacità di spesa. Nonostante questo sono molti gli enti territoriali che hanno prodotto politiche avanzate sia di recepimento della normativa europea sia nelle politiche di sviluppo locale. Grazie agli impulsi europei tali enti hanno consolidato e reso necessario il loro livello di governo, assolvendo una funzione di sostegno dell’ordinamento nel suo complesso (MANGIAMELI, 2012).